Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 września 2023 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

w składzie:

Przewodniczący –	Sędzia SO Małgorzata Wiliński
Protokolant –	starszy sekretarz sądowy Wioleta Banaszek

po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania T. L. i Ł. L., wspólników spółki cywilnej działającej pod firmą (...) s.c. z siedzibą w C.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o nałożenie kary pieniężnej

na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 31 maja 2021 r. (...)

oddala odwołanie,

zasądza od T. L. i Ł. L., wspólników spółki cywilnej działającej pod firmą (...) s.c. z siedzibą w C., solidarnie na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720,00 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego, wraz z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, za czas od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty.

SSO Małgorzata Wiliński

Sygn. akt XVII AmE 37/23

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 13 września 2023 r.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia 31 maja 2021 r. znak (...), na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 56 ust. 2, ust 3 i ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716), oraz w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej T. L. i Ł. L., prowadzącym wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą (...) S. C. w miejscowości C., posiadającej numer identyfikacji podatkowej (NIP): (...), orzekł:

1) że T. L. i Ł. L., prowadzący wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą (...) S. C. w miejscowości C., posiadającej numer identyfikacji podatkowej (NIP): (...), naruszyli:

a) warunek 1, określający przedmiot i zakres działalności, koncesji na obrót paliwami ciekłymi z dnia 23 stycznia 2015 r. Nr (...), w ten sposób, że:

- w okresie od dnia co najmniej 8 maja 2017 roku do dnia 22 stycznia 2019 roku wykonywali działalność koncesjonowaną w zakresie obrotu paliwami ciekłymi (gazem płynnym LPG, benzynami silnikowymi oraz olejami napędowymi) przy wykorzystaniu stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w D., ul. (...);

- w okresie od dnia co najmniej 8 maja 2017 roku do dnia 22 stycznia 2019 roku wykonywali działalność koncesjonowaną w zakresie obrotu paliwami ciekłymi przy wykorzystaniu stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w miejscowości N., ul. (...);

b) warunek 1, określający przedmiot i zakres działalności, koncesji na obrót paliwami ciekłymi z dnia 23 stycznia 2015 r. Nr (...) w brzmieniu nadanym decyzją z dnia 23 stycznia 2019 r. Nr (...), z późn. zm., w ten sposób, że:

- w okresie od co najmniej dnia 16 maja 2017 roku do dnia co najmniej 27 stycznia 2021 roku wykonywali działalność koncesjonowaną w zakresie obrotu paliwami ciekłymi przy wykorzystaniu środków transportu paliw ciekłych - cystern drogowych;

- w okresie od dnia 23 stycznia 2019 roku do dnia 14 lutego 2021 roku wykonywali działalność koncesjonowaną w zakresie obrotu paliwami ciekłymi (benzynami silnikowymi oraz olejami napędowymi) przy wykorzystaniu stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w D., ul. (...);

2) za działania opisane w pkt 1 wymierzył T. L. i Ł. L., prowadzącym wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą (...) S. C. w miejscowości C., posiadającej numer identyfikacji podatkowej (NIP): (...), solidarnie karę pieniężną w łącznej wysokości 400 000 złotych (słownie: czterysta tysięcy złotych), w tym:

a) 100 000 złotych (słownie: sto tysięcy złotych) za działania opisane w pkt 1 lit. a tiret pierwszy;

b) 110 000 złotych (słownie: sto dziesięć tysięcy złotych) za działania opisane w pkt 1 lit. a tiret drugi;

c) 50 000 złotych (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za działania opisane w pkt 1 lit. b tiret pierwszy;

d) 140 000 złotych (słownie: sto czterdzieści tysięcy złotych) za działania opisane w pkt 1 lit. b tiret drugi.

Odwołanie od decyzji wnieśli T. L. i Ł. L., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

- art. 56 ust. 6a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne poprzez błędne uznanie, że stopień szkodliwości czynu przedsiębiorców nie był znikomy i w konsekwencji nie zastosowanie tego przepisu, tzn. nie odstąpienie od wymierzenia kary,

- art. 56 ust. 6 Prawa energetycznego polegające na dokonaniu błędnej oceny przesłanek wymiaru kary, w szczególności stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia oraz możliwości finansowych przedsiębiorców, co w konsekwencji doprowadziło wymierzenia kary w wysokości zbyt wygórowanej i nieproporcjonalnej do ich czynów.

Z uwagi na powyższe zarzuty wnieśli o:

- na podstawie art. 479 ⁴⁹ k.p.c. o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od wymierzenia przedsiębiorcom kary, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez obniżenie wymierzonej przedsiębiorcom kary do wysokości maksymalnie 100.000,00 zł,

- zasądzenie od pozwanego na rzecz odwołujących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w replice na odwołanie wniósł o jego oddalenie i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 63-69), a na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. pełnomocnik strony podtrzymał to stanowisko (k. 94v).

Z kolei pełnomocnik odwołujących w toku rozprawy sprecyzował, że w zakresie obniżenia kary pieniężnej wnosi o proporcjonalne obniżenie każdej z tych kar, aby ich suma wynosiła maksymalnie 100.000,00 zł (k. 94v).

Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki udzielił przedsiębiorcom T. L. i Ł. L. prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej (...) z siedzibą w W. koncesji na obrót paliwami ciekłymi na okres od dnia 26 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2030 r.

W warunku 1 decyzji został określony przedmiot i zakres działalności, jaki przedsiębiorcy mogą wykonywać. W oparciu o koncesję przedmiot działalności objętej koncesją stanowiła działalność gospodarcza w zakresie obrotu następującymi paliwami ciekłymi:

- benzynami silnikowymi innymi niż benzyny lotnicze,

- olejami napędowymi,

- gazem płynnym,

na stacji paliw zlokalizowanej w miejscowości W. (...), gmina (...), powiat (...), woj. (...).

Dowód: decyzja o udzieleniu koncesji k. 50-52 akt administracyjnych

Pismem z dnia 22 marca 2017 r. przedsiębiorcy wystąpili do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z wnioskiem o zmianę koncesji na obrót poprzez nadanie uprawnienia do prowadzenia obrotu gazem płynnym LPG o kodach CN 2711 12, 2711 13, 2711 14 00 przy wykorzystaniu stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w D., ul. (...).

Dowód: wniosek o rozszerzenie zakresu koncesji z dnia 22 marca 2017 r. k. 15 akt administracyjnych

Następnie pismem z dnia 10 października 2018 r. przedsiębiorcy zwrócili się do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z wnioskiem o rozszerzenie udzielonej koncesji na obrót paliwami poprzez nadanie uprawnień do prowadzenia obrotu przy wykorzystaniu stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w miejscowości N., ul. (...).

Dowód: wniosek o rozszerzenie zakresu koncesji z dnia 10 października 2018 r. k. 16 akt administracyjnych

Z systemu monitorowania drogowego przewozu towarów wynika, że przedsiębiorcy figurowali jako odbiorcy paliw ciekłych na stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w miejscowości N. od dnia 08 maja 2017 r. i do dnia 18 stycznia 2019 r. byli 203.ktotnie odbiorcami paliw ciekłych w łącznej ilości (...) litrów.

Dowód: pismo szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 08 lutego 2021 r. k. 2-13 akt administracyjnych

Decyzją z dnia 23 stycznia 2019 r. nr (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki postanowił zmienić decyzję z dnia 23 stycznia 2015 r. poprzez nadanie jej m.in. w pkt 1 brzmienia, mocą którego przedsiębiorcy uprawnieni zostali do dokonywania obrotu paliwami ciekłymi:

- gazem płynnym, w tym konfekcjonowanym gazem płynnym w butlach o kodach CN:2711 12, 2711 13, 2711 14 00, 2711 19 00,

- benzynami silnikowymi o kodach: CN: 2710 12 45, 2710 12 49,

- olejami napędowymi o kodach CN: 2710 19 43, 27 10 20 11,

przy wykorzystaniu paliw ciekłych zlokalizowanych:

w miejscowości W. (...), gmina (...),

w miejscowości N., gm. (...), ul. (...).

Dowód: decyzja o zmianie koncesji k. 45-49 akt administracyjnych

Powyższa koncesja podlegała na wniosek przedsiębiorców dalszym zmianom tj.:

- decyzją z dnia 12 czerwca 2020 r. poprzez nadanie uprawnień do obrotu paliwami ciekłymi na stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w R. ul. (...),

- decyzją z dnia 03 sierpnia 2020 r. poprzez nadanie uprawnień do obrotu paliwami ciekłymi na stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w miejscowości K. (...), gm. (...).

- decyzją z dnia 08 października 2020 r. poprzez nadanie uprawnień do obrotu paliwami ciekłymi na stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w miejscowości S., ul. (...).

Dowód: decyzja o zmianie koncesji k. 41-44, 37-40 i 33-36 akt administracyjnych

Następnie pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. przedsiębiorcy zwrócili się do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z wnioskiem o rozszerzenie udzielonej koncesji na obrót paliwami poprzez nadanie uprawnień do prowadzenia obrotu benzynami silnikowymi i olejami napędowymi przy wykorzystaniu stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w miejscowości D., ul. (...).

Dowód: wniosek o rozszerzenie zakresu koncesji z dnia 15 stycznia 2021 r. k. 14 akt administracyjnych

Z systemu monitorowania drogowego przewozu towarów wynika, że przedsiębiorcy figurowali jako odbiorcy paliw ciekłych na stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w D. od dnia 08 maja 2017 r. i do dnia 20 stycznia 2021 r. byli 414. krotnie odbiorcami paliw ciekłych w łącznej ilości (...) litrów.

Dowód: pismo szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 08 lutego 2021 r. k. 2-13 akt administracyjnych

Decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. nr (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki postanowił zmienić wcześniejszą decyzję, uwzględniając wniosek T. L. i Ł. L. z dnia 15 stycznia 2021 r.

Dowód: decyzja o zmianie koncesji k. 25-28 akt administracyjnych

Z systemu monitorowania drogowego przewozu towarów wynika, że przedsiębiorcy figurowali jako nadawcy paliw ciekłych tj.:

- od dnia 16 maja 2017 r. do dnia 27 stycznia 2021 r. byli nadawcą oraz jednocześnie przewoźnikiem paliw ciekłych w ilości łącznej (...) litrów,

- od dnia 07 lipca 2017 r. do dnia 25 września 2020 r. byli nadawcą oraz jednocześnie przewoźnikiem paliw ciekłych w ilości łącznej (...) litrów do miejsca bezpośrednio sąsiadującego ze stacją kolejową bocznicą lub torami kolejowymi.

Dowód: pismo szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 08 lutego 2021 r. k. 2-13 akt administracyjnych

Pismem z dnia 19 lutego 2021 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zawiadomił przedsiębiorców o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary w związku z możliwością naruszenia zakresu udzielonej koncesji.

W odpowiedzi na pismo Ł. L. i T. L. pismem z dnia 17 marca 2021 r. złożyli obszerne wyjaśnienia i przyznali m.in., że nie zgłosili autocysterny M. nr rej. (...) wnioskiem o rozszerzenie koncesji oraz poinformowali, że zaprzestali jej użytkowania.

Dowód: zawiadomienie o wszczęciu postępowania k. 54-58 akt administracyjnych,

pismo z dnia 17 marca 2021 r. k. 61-68 akt administracyjnych

W 2020 r. przychód z działalności prowadzonej przez Ł. L. i T. L. wyniósł (...)zł, w tym z działalności koncesjonowanej (...) zł. Strata w tym roku wyniosła (...) zł.

Rzeczowe aktywa trwałe w 2019 r. wyniosły (...) zł, a w 2020 r.(...) zł, aktywa obrotowe w 2019 r. wyniosły (...) zł, a w 2020 r. (...) zł. Ponadto w 2020 r. w/w zaciągnęli zobowiązanie długoterminowe, którego wysokość na koniec roku wynosiła (...) zł.

Dowód: oświadczenie Ł. L. z dnia 17 marca 2021 r. k. 69 akt administracyjnych,

zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu k. 71-93 akt administracyjnych,

bilans k. 94-97 akt administracyjnych.

Opisany stan faktyczny, który był bezsporny między stronami, Sąd ustalił na podstawie wskazanych powyżej dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, twierdzeń stron przedstawionych w pismach procesowych oraz faktów powszechnie znanych. Sąd przyznał moc dowodową wszystkim zebranym w sprawie dokumentom, które nie były przez strony kwestionowane i nie budziły wątpliwości Sądu.

Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Podstawą nałożenia kary pieniężnej na T. L. i Ł. L. stanowił art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 755 ze zm.) w związku z nieprzestrzeganiem obowiązków wynikających z koncesji. Odwołującym zarzucono naruszenie warunku 1. koncesji udzielonej decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r., określającego przedmiot i zakres działalności. Zgodnie z treścią tegoż warunku przedmiot działalności objętej koncesją stanowiła działalność gospodarcza w zakresie obrotu paliwami ciekłymi:

- benzynami silnikowymi innymi niż benzyny lotnicze,

- olejami napędowymi,

- gazem płynnym,

na stacji paliw zlokalizowanej w miejscowości W. (...), gmina (...), powiat (...), woj. (...).

Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4 Prawa energetycznego uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami, a koncesja taka powinna określać m.in. przedmiot oraz zakres działalności objętej koncesją (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy). Ustawa, jak słusznie podnieśli odwołujący, nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem zakresu działalności. W ocenie Sądu zakresu tego nie można jednak utożsamiać z samym tylko zezwoleniem na obrót paliwami. To przedmiot działalności odnosi się do ogólnie ujmowanego obrotu paliwami. Natomiast zakres działalności zawęża granice tej działalności wskazując np. rodzaj paliwa lub miejsce, w którym paliwo to dopuszczone jest do obrotu. W tej części treść koncesji co do zasady uzależniona jest od wniosku przedsiębiorcy, stąd warunki koncesji nie mają charakteru jednolitego, i często są zindywidualizowane. Dlatego niesłuszne jest porównywanie sytuacji odwołujących do innych podmiotów działających na rynku, oraz spoczywających na nich obowiązków informacyjnych (vide stanowisko przedstawione na rozprawie w dniu 13 września 2023 r.). Nie jest wykluczona sytuacja, że inni koncesjonariusze w zakresie swojej działalności nie mają określonego np. miejsca obrotu paliwami. Nie zwalnia to jednak przedsiębiorców, których koncesja lokalizację taką określa, od obowiązku zgłoszenia zmiany zakresu działalności, w przypadku zamiaru rozpoczęcia sprzedaży paliw na innych stacjach lub przy użyciu cystern paliwowych. To czy takie odmienne określenie ram koncesji jest dyskryminujące dla danego podmiotu, nie było przedmiotem rozstrzygnięcia i nie mogło wpływać na ocenę postawy odwołujących. Decyzja, mocą której udzielono im koncesji była prawomocna, Sąd był związany jej brzmieniem i w odniesieniu do konkretnie określonych w koncesji warunków, oceniał naruszenie jakiego się dopuszczono.

Natomiast skoro w decyzji o udzieleniu koncesji wyraźnie zostały określone elementy, które składają się na przedmiot i zakres działalności objętej koncesją, w przypadku zaistnienia zmian w postaci zamiaru rozpoczęcia prowadzenia działalności na nowej stacji paliw, na przedsiębiorcach ciąży obowiązek wystąpienia do Prezesa URE z wnioskiem o zmianę decyzji koncesyjnej w celu dostosowania jej treści do stanu rzeczywistego.

Sąd nie przychyla się do wyrażonego w odwołaniu poglądu, że skoro przedsiębiorcy wcześniej posiadali koncesję, która obejmowała wszystkie rodzaje paliw dostępne na stacjach paliw, to nie mogli naruszyć zakresu koncesji, dokonując ich sprzedaży w innych lokalizacjach, niż wskazana w koncesji stacja ( k. 24 i 24v). Taka sytuacja oznacza dokonywanie obrotu paliwami niezgodnie z uprawnieniami wynikającymi z posiadanej koncesji tj. z przekroczeniem zakresu posiadanej koncesji na obrót paliwami, co zostało już wyjaśnione przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I NSK 14/18 ( opubl. Legalis nr 1884369). W orzeczeniu tym jednocześnie podkreślono, że dokonywanie obrotu paliwami niezgodnie z uprawnieniami wynikającymi z posiadanej koncesji, jest równoznaczne z nieprzestrzeganiem obowiązków wynikających z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego . To koncesja wyznacza ramy działalności koncesjonowanej, jaką koncesjonariusz może podjąć, a każde działanie podlegające koncesjonowaniu nie mieszczące się w ramach uprawnień wynikających z koncesji należy ocenić jako sprzeczne z jej warunkami. W przypadku ograniczenia zakresu koncesji, wszelkie działania wychodzące poza granice uprawnień przyznanych koncesjonariuszowi, stanowią naruszenie zasad tej koncesji.

Braku naruszenia koncesji nie można upatrywać w tym, że ustawa nie zawiera przepisów szczególnych zobowiązujących koncesjonariusza do wystąpienia z żądaniem zmiany zakresu koncesji, w przypadku rozszerzenia obrotu paliwami o inne lokalizacje. Owszem, jak zauważono w odwołaniu, jedynie art. 37 ust. 2c ustawy określa termin do złożenia wniosku o zmianę koncesji w przypadku zmiany danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 7 oraz ust. 2a tego przepisu. Wniosek taki musi być złożony w terminie 7 dni od dnia zaistnienia tych zmian. Dotyczy to danych o charakterze formalnym tj. oznaczenia podmiotu, jego siedziby lub miejsca zamieszkania oraz ich adresu i numeru w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, lub numeru równoważnego rejestru państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Co do zasady dane te nie wpływają na wcześniej przeprowadzoną weryfikację, czy dany przedsiębiorca spełnia warunki określone prawem, aby prowadzić działalność koncesjonowaną w konkretnym zakresie. Stąd zgłoszenie wniosku o zmianę koncesji może mieć w tym wypadku charakter następczy. Co oczywiste, wskazane zmiany wpływają natomiast na treść udzielonej koncesji, której elementy wyszczególnione są w art. 37 ust. 1 ustawy.

Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniami, że rozszerzenie lub ograniczenie zakresu, objęte jest dyspozycją art. 37 ust. 2 d ustawy. Przepis ten odnosi się do zmiany danych, o których mowa w art. 35 ust. 1c pkt 4 i 5, czyli danych osób uprawnionych lub wchodzących w skład organu uprawnionego do reprezentowania wnioskodawcy oraz wspólników lub akcjonariuszy. Dane te również mogą być zgłoszone w określony czas po ich wystąpieniu, a jako że nie są one wskazywane w treści koncesji, nie wymagają jej modyfikacji.

Powracając do omówionego już wyżej art. 37 ust. 2 c ustawy, to jego wykładnia wskazuje, że jedynie w odniesieniu do danych wskazanych 1 pkt 1 i 7 oraz ust. 2a, wniosek o zmianę koncesji może być złożony już po ich zaistnieniu. Natomiast wszelkie inne zmiany wpływające na treść koncesji, muszą być uprzednio zgłoszone celem jej zmiany. Dotyczy to m.in. przedmiotu i zakresu działalności koncesjonowanej. Tym samym zmiana sposobu wykonywania działalności gospodarczej wykraczająca poza materię koncesji, może nastąpić dopiero w następstwie zmiany jej postanowień. Na ocenę tę nie wpływa pkt 2.4.1. udzielnej odwołującym koncesji. Zapis ten odnosi się m.in. do poinformowania Prezesa Urzędu o rozszerzeniu lub ograniczeniu działalności nie później niż na 14 dni od powstania tych zdarzeń. Chodzi tu zatem o dostarczenie Prezesowi Urzędu informacji w tym przedmiocie poprzez m.in. wskazanie, że nowy zakres działalności objęty decyzją o zmianie zakresu udzielonej koncesji, został faktycznie zrealizowany.

Przekroczenie zakresu udzielonej koncesji, przed jej faktyczną zmianą, stanowi natomiast naruszenie tej koncesji. Wszelkie działanie wychodzące poza granice uprawnień przyznanych koncesjonariuszowi stanowi naruszenie zasad koncesji. Skoro bowiem koncesja wyznacza ramy działalności koncesjonowanej jaką koncesjonariusz może podjąć, każde działanie podlegające koncesjonowaniu niemieszczące się w ramach uprawnień wynikających z koncesji należy ocenić jako sprzeczne z warunkami koncesji.

Samo złożenie wniosku o zmianę koncesji nie oznacza zgody organu koncesyjnego na prowadzenia działalności w rozszerzonym zakresie. Decyzja Prezesa URE w tym zakresie jest decyzją co do istoty sprawy i nie ma jedynie charakteru deklaratoryjnego. Wydając taką decyzję, Prezes URE przesądza o możliwości (lub, odpowiednio, jej braku) prowadzenia określonej działalności gospodarczej na określonych warunkach i w określonym zakresie. Działalność koncesjonowana jest działalnością reglamentowaną, a do jej prowadzenia uprawniony jest jedynie przedsiębiorca, który po spełnieniu warunków niezbędnych do jej prowadzenia, uzyskał odpowiednią, pozytywną dla niego decyzję.

Tymczasem odwołujący z przekroczeniem zakresu działalności koncesjonowanej polegającej na obrocie paliwami ciekłymi:

- co najmniej od 08 maja 2017 r. do dnia 22 stycznia 2019 r. włącznie eksploatowali stację paliw ciekłych zlokalizowaną w D.,

- co najmniej od 08 maja 2017 r. do dnia 22 stycznia 2019 r. włącznie eksploatowali stację paliw ciekłych zlokalizowaną w miejscowości N.,

- co najmniej od 16 maja 2017 r. do dnia 05 maja 2021 r. włącznie eksploatowali cysternę drogową, oraz

- w zakresie obrotu benzynami silnikowymi oraz olejami napędowymi co najmniej od 08 maja 2017 r. do dnia 14 lutego 2021 r. włącznie eksploatowali stację paliw ciekłych zlokalizowaną w D..

Powyższe rozważania zostały przedstawione niezależnie od zarzutów odwołania, które odnosiły się do naruszenia art. 56 ust. 6 i 6a Prawa energetycznego , natomiast przy uwzględnieniu treści uzasadnienia odwołania. Mając natomiast na uwadze, że rozpoznając odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu Sąd związany jest jego granicami, w dalszej części uzasadnienia zostaną przedstawione wywody ściśle zakreślone tymi granicami.

W pierwszej kolejności analizie poddano zarzut dalej idący, którego ewentualne uwzględnienie skutkowałoby odstąpieniem od wymierzenia kary pieniężnej.

Przed odniesieniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego do przesłanek określonych w art. 56 ust, 6a ustawy, pokrótce wyjaśnić należy zasady stosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, a także jej cel i zakres kontroli sądowej.

Odstąpienie od wymierzenia kary stanowi wyraz tzw. uznania administracyjnego, rozumianego jako uprawnienie organu do wyboru konsekwencji prawnej. Uznanie to stanowi zatem sferą dyskrecjonalności, w ramach której organ władzy publicznej ma swobodę wyboru skutku prawnego, jaki w konkretnej sprawie będzie wiązał się z zaistnieniem danych okoliczności. Co istotne Prezes Urzędu nie ma obowiązku skorzystania z odstąpienia od wymierzenia kary, nawet wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w przywołanym przepisie art. 56 ust.6a ustawy. Wynika to z wykładni literalnej normy, która wskazuje, że Prezes Urzędu jedynie „może” odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej. Nie jest to więc tzw. decyzja związana, do której wydania obligują obowiązujące przepisy prawa ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I NSK 95/18, opubl. system Legalis, wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 09 grudnia 2021 r. sygn. akt VII AGa 1040/20, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VIIAGa 763/18, z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 974/15).

Pozostawienie oceny spełnienie przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej organowi regulacyjnemu, nie oznacza jednak, że ocena zasadności i legalności skorzystania z tej instytucji wyłączona jest spod kompetencji sądu ( zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt III SK 47/13, z dnia 06 lutego 2018 r. sygn. akt III SK 7/17). Należy jednak mieć tu na uwadze, że celem ustawodawcy umieszczającego decyzję w sferze uznania administracyjnego jest poszerzenie władzy organu, a w konsekwencji kontrola sądowa w tym wypadku nie może sięgać głęboko, gdyż w innym wypadku instytucja uznania administracyjnego stałaby się iluzoryczna. Jak szeroko uzasadnił to Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt I NSK 95/18 ( op.cit), należy tu pamiętać że to Prezes Urzędu kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorców popełniających delikty administracyjne. Dlatego przepis art. 56 ust. 6a ustawy należy interpretować z uwzględnieniem zasady sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych, a także zasad równowagi i podziału władzy. Dlatego też interwencja sądu w treść decyzji organu regulacyjnego powinna następować dopiero wtedy, gdy nosi ona znamiona dowolności tj. opiera się na arbitralnych przesłankach, zawiera zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie, odwołuje się do nieudowodnionych informacji itp. Dla takiej ingerencji konieczne jest zatem nie tylko wykazanie, że zachodzą przesłanki spełnione w omawianym przepisie, ale również że organ przekroczył zasady uznania administracyjnego. Szerzej ujmując oznacza to, że Sąd rozpoznający odwołanie od decyzji organu, co prawda jest władny zmienić tę decyzję, jakkolwiek ku temu konieczne jest wykazanie, że podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek, stopień społecznej szkodliwości czynu jest znikomy, a nadto że pozwany organ przekroczył zasady uznania administracyjnego. Należy przy tym pamiętać, że omawiana instytucja stanowi wyjątek, który powinien być stosowany jedynie wówczas, gdy nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej na jakimkolwiek poziomie kłóci się z podstawowymi funkcjami kary.

Przechodząc do podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, to zgodnie z treścią art. 56 ust 6a ustawy to pierwszymi, mogącymi występować alternatywnie przesłankami, jest zaprzestanie naruszania prawa lub realizacja obowiązku przez adresata kary.

Przesłanki te w odniesieniu do stanów faktycznych zbliżonych do omawianego, różnie są interpretowane w orzecznictwie sądów powszechnych. Jak wyjaśnił Sąd Apelacyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt VI ACa 1764/14 ( opubl. Legalis nr 2586318) o zaprzestaniu naruszenia prawa można mówić dopiero wtedy, gdyby odwołujący zaprzestał prowadzenia działalności, dla której nie uzyskał jeszcze wymaganej koncesji, ale przed jej wydaniem. Otrzymanie wymaganej koncesji stanowi o zaprzestaniu naruszenia prawa w zakresie prowadzenia działalności koncesjonowanej, ale dopiero od daty jej otrzymania. Z kolei w wyroku z dnia 4 lipca 2016 r. sygn. akt VI ACa 430/15 ( opubl. Legalis nr 1714665) Sąd ten wskazał, że uzyskanie decyzji o zmianie koncesji, która swymi warunkami obejmuje stację paliw, pozwala przyjąć, że koncesjonariusza spełnił przesłankę zrealizowania obowiązku.

Sąd w niniejszym składzie przyjął, iż poprzez ostateczne uzyskanie zmiany zakresu udzielonej koncesji, odwołujący od tej chwili zaprzestali naruszenia prawa wywołanego wcześniejszym nieposzanowaniem tegoż zakresu.

Jeżeli natomiast chodzi o prowadzenie działalności przy wykorzystaniu cysterny drogowej, to w sprawie bezspornym było, że odwołujący po uzyskaniu informacji, że wszczęte przeciwko nim zostało postępowanie o nałożenie kary administracyjnej, zaprzestali jej wykorzystywania. Tym samy - abstrahując w tym miejscu od okoliczności, które do tego doprowadziły – również i w tym zakresie doszło do zaprzestania naruszenia prawa.

Kolejną, konieczną, przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary jest znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu. Przesłanka ta nawiązuje do dyrektywy wymiaru kary w koncepcji prawa karnego, dlatego też powszechnie przyjmuje się, że przy jej interpretacji konieczne jest odwołanie się do sposobu weryfikacji stopnia szkodliwości czynu wypracowanego na gruncie art. 115 k.k. Oznacza to konieczność odniesienia się do rodzaju i charakteru naruszonego dobra, rozmiaru wyrządzonej szkody, sposobu i okoliczności popełnienia czynu, wagi naruszonych obowiązków, postaci zamiaru, motywacji sprawcy oraz rodzaju naruszonych reguł ostrożności i stopnia ich naruszenia. Wszystkie te kryteria powinny zostać uwzględnione, aczkolwiek dokonywana ocena ma charakter kompleksowy, odnosi się do całokształtu okoliczności sprawy. Niemniej jednak w orzecznictwie wskazuje się, że jednym z podstawowych czynników mających istotne znaczenie dla dokonania właściwej oceny czynu sprawcy jest rodzaj i charakter naruszonego dobra chronionego prawem ( zob. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 09 grudnia 2021 r. sygn. akt VII AGa 1040/20, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VIIAGa 763/18, z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 974/15). Powszechnie także przyjmuje się, że przy ocenie przesłanki znikomej szkodliwości społecznej czynu Prezes Urzędu dysponuje pewnym luzem decyzyjnym, a dalej nawet w przypadku stwierdzenia jej ziszczenia się, uznaniem administracyjnym przy wyborze wariantu rozstrzygnięcia tj. nałożenia kary lub odstąpienia od jej wymierzenia.

W przypadku naruszenia działalności koncesjonowanej przede wszystkim należy mieć na uwadze, że skutkuje to naruszeniem dobra prawnego, jakie jest chronione przepisami Prawa energetycznego , a więc przede wszystkim uprawnienia Prezesa Urzędu do sprawowania nadzoru nad działalnością koncesjonowaną, co w konsekwencji może prowadzić do naruszenia reguł ochrona środowiska, bezpieczeństwa energetycznego kraju, zasad równości wobec prawa oraz zasad uczciwej konkurencji. Koncesja jest wyrazem ograniczenia przez ustawodawcę zakresu swobody wykonywania działalności gospodarczej przez wprowadzenie określonych zasad reglamentacji. Stanowi ona wyjątek od zasady swobody działalności gospodarczej, ze względu na szczególne znaczenie dla państwa i obywateli. Przyznanie koncesji na prowadzenie określonej działalności gospodarczej stanowi więc swoistą gwarancję organu koncesyjnego dla odbiorców paliwa, że przedsiębiorca, któremu udzielono koncesji, będzie prowadził działalność koncesjonowaną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt VII AGa 761/18, opubl. LEX nr 2522737). W związku z tym podstawowy obowiązek koncesjonariusza stanowi wypełnianie postanowień określonych w warunkach koncesji. Tylko wówczas zapewnione zostaje bezpieczeństwo energetyczne kraju, obywateli, komunikacji i środowiska. Dlatego też celem systemu koncesjonowania obrotu paliwami ciekłymi jest selekcjonowanie podmiotów do tego uprawnionych. Tym samym już sama okoliczność, że mamy do czynienia z naruszeniem aktu koncesji, który służy zapewnieniu tak istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa i obywateli interesów, wskazuje na znaczenie naruszonego dobra. Jest to szczególnie znamienne w rozpoznawanej sprawie, w której naruszenia jakich dopuścili się odwołujący najkrócej trwały 21 miesięcy, a najdłużej aż 45 miesięcy. Nacisk zatem należy położyć na szczególnie długotrwałe naruszenie warunków koncesji. Przez tak długi czas doszło do pozbawienia Prezesa URE wiedzy o sposobie prowadzenia działalności koncesjonowanej przez odwołujących, co w oczywisty sposób przekłada się na sprawność działań regulacyjnych. Nie ma w tym kontekście znaczenia akcentowana w odwołaniu okoliczność, że wpływ na okres naruszenia koncesji, miało przedłużające się postępowanie administracyjne związane z wnioskami o zmianę jej zakresu. Jak to już wyjaśnił w przywołanym wyżej wyrok z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt VI ACa 1764/14 Sąd Apelacyjny w Warszawie, nie może być tolerowane takie zachowanie, że strona pomimo braku koncesji, nawet jeśli związane jest to z opóźnieniem jej wydania po stronie organu do tego uprawnionego, rozpoczyna prowadzenie działalności, dla której taka koncesja jest wymagana. Jeśli bowiem ustawodawca przewidział posiadanie koncesji dla danego typu działalności to znaczy, że jest to działalność o szczególnym znaczeniu lub taka, która może mieć szczególny wpływ na środowisko i nie ma wobec tego w takim przypadku miejsca na samowolę strony.

Prowadzenie obrotu paliwami ciekłymi na dodatkowych stacjach paliw i z wykorzystaniem cysterny drogowej, przed rozpoznaniem jego wniosku o zmianę decyzji koncesyjnej, stanowi nadto naruszenie zasad uczciwej konkurencji, w stosunku do wszystkich innych podmiotów, oczekujących na rozpoznanie wniosku o zmianę decyzji koncesyjnej poprzez rozszerzenie zakresu działalności objętej koncesją. Powyższa okoliczność również świadczy o stopniu szkodliwości czynu wyższym niż znikomy.

Natężenie społecznej szkodliwości czynu stanowi zawsze wypadkową wielu czynników. Konieczna jest ocena całościowa, która pozwoli na odróżnienie czynów błahych od poważnych, które wymagają ukarania. W niniejszej sprawie nie można zatem także pomijać okoliczności, że długotrwałe naruszenie warunków koncesji przełożyło się na znaczną ilość paliwa wprowadzonego w tym czasie do obrotu. Z niekwestionowanych ustaleń Prezesa Urzędu wynika, że mogło być to nawet ponad 3.000.000 litrów paliw ciekłych (k. 12). Odnotować także należy, że chociaż odwołujący informowali o posiadanej cysternie drogowej umożliwiającej przewóz pali ciekłych, to w okresie naruszenia nie informowali Prezesa Urzędu o sposobie jej eksploatacji. Nie można czynić znaku równości pomiędzy pojazdem, który według zapewnień składanych wobec organu służyć miał dowozowi paliw ciekłych na własną stację, od cysterny która wykorzystywana jest celem obrotu paliwami (vide np. informacja wskazana we wniosku o rozszerzenie koncesji k. 14 akt administracyjnych).

Sąd nie zgadza się z argumentem odwołania, że przedsiębiorcy nie mieli zamiaru naruszać warunków koncesji, skoro poinformowali Prezesa Urzędu o prowadzeniu działalności z wykorzystaniem stacji paliw. Jak to już wyjaśniono wyżej, dla rozszerzenia zakresu koncesji wymagana jest jej zmiana, a nie powiadomienie, a tym bardziej dokonane post factum rozszerzenia pola działalności. Tym bardziej, że treść złożonych w tym zakresie wniosków odwołujących wskazuje, że faktycznie wystąpili oni o rozszerzenie zakresu koncesji (vide treść wniosku z dnia 15 stycznia 2021 r. k. 14, z dnia 22 marca 2017 r. k. 15, z dnia 10 października 2018 r. k. 16 akt administracyjnych). Wbrew zatem przyjętej obecnie linii obrony, zdaniem Sądu odwołujący w sposób świadomy naruszyli warunki posiadanej koncesji na obrót paliwami ciekłymi, która jest nie tylko pozwoleniem na wykonywanie objętej tą koncesją działalności gospodarczej, ale również zobowiązaniem do należytego jej wykonywania, co nie może być uznane za czyn o małym stopniu szkodliwości. Koncesjonariusz musi znać warunki udzielonej mu koncesji oraz związane z nią obowiązki i musi ściśle się do tych warunków stosować, mając na względzie ewentualne konsekwencje braku realizacji tych obowiązków.

Dla odstąpienie od wymierzenia kary nie ma znaczenia, że odwołujący w związku z prowadzoną działalnością odprowadzali wszelkie daniny publiczne oraz wykonali wszelkie kontrole co do jakości paliw, legalizacji odmierzaczy, ochrony przeciwpożarowej i ochrony sanitarnej. Istotą oceny Sądu było naruszenie zakresu działalności koncesjonowanej, i to naruszenie było oceniane w kontekście społecznej szkodliwości czynu. Nie można natomiast dać przyzwolenia na tolerowanie sytuacji, w których przez kilkadziesiąt miesięcy naruszany jej zakres tej koncesji, a tym samym dochodzi do potencjalnie długotrwałego zagrożenia interesu państwa i obywateli.

Owszem rację mają odwołujący, że należy odróżnić sytuację, w której obrót paliwem prowadzony jest bez „zgłoszenia” do Prezesa Urzędu, od tej w której obrót ten prowadzony jest w okresie oczekiwania na rozszerzenia koncesji (k. 27). Niemniej jednak odwołujący niewłaściwie podnieśli ten argument w kontekście zarzutu naruszenia art. 56 ust. 6a ustawy. Taka okoliczność może mieć znaczenie dla ewentualnego wymiaru kary, a nie dla uznania, że w drugim wypadku zachodzi znikoma społeczna szkodliwość czynu. Z punktu widzenia celu reglamentowania określonej działalności koncesją, nie ma to znaczenia. Istotne jest to, że przez okres kilkudziesięciu miesięcy organ regulacyjny pozbawiony był swych uprawnień kontrolnych, a obywatele gwarancji jakie niesie za sobą taka koncesja.

Podsumowując w ocenie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w decyzji Prezes Urzędu prawidłowo ocenił stopień społecznej szkodliwości naruszeń jakich dopuścili się odwołujący, jako wyższy niż znikomy. Ponadto, nawet przy odmiennej ocenie, odwołujący nie wykazali, aby zostały przekroczone granice uznania administracyjnego w zakresie odnoszących się do podstaw zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary.

Drugi zarzut odwołania wskazywał na naruszenie art. 56 ust. 6 Prawa energetycznego , co doprowadziło do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości zbyt wygórowanej i nieproporcjonalnej do czynów.

Zgodnie z treścią tego przepisu ustalając wysokość kary pieniężnej Prezes URE uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, dotychczasowe zachowanie podmiotu oraz jego możliwości finansowe.

Jak to już wyjaśniono wyżej, stopień społecznej szkodliwości czynu odwołujących był znaczny. W sposób świadomy prowadzili oni działalność z naruszeniem warunków udzielonej koncesji. Działanie to było długotrwałe, i wiązało się z wprowadzeniem na rynek dużej, bo wynoszącej ponad 3.000.000 litrów paliwa. Prezes Urzędu na tak długi okres czasu i w tak szerokim zakresie został pozbawiony swych uprawnień regulacyjnych, możliwości kontroli działań koncesjonariusza.

Nie uszło uwadze Sądu, że odwołujący przez długi okres czasu oczekiwali na zmianę decyzji określającej zakres koncesji. W przypadku przedłużającego się postępowania administracyjnego co do zasady należało jednak skorzystać z prawem przewidzianych środków przymuszających Prezesa Urzędu do działania. Nie uzasadniało to nieposzanowania zakresu udzielonej koncesji. Co więcej, dla oceny stopnia społecznej szkodliwości czynu znaczenie miało to, że w odwołujący częściowo dopuścili się naruszenia koncesji już zanim złożyli wniosek rozszerzenie koncesji tj.:

- co najmniej 6 miesięcy w zakresie stacji paliw zlokalizowanej w miejscowości N.,

- około 32 miesięcy w zakresie obrotu benzynami silnikowymi i olejami napędowymi na stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w D.,

- blisko 4 lata w zakresie obrotu paliwami ciekłymi przy wykorzystaniu cysterny drogowej (vide replika na odwołanie k. 66v).

Jeżeli natomiast chodzi o obrót gazem płynnym LPG na stacji zlokalizowanej w D., to również kilka tygodni po złożeniu wniosku o rozszerzenie koncesji, nie podejmując żadnych działań ponaglających, odwołujący rozpoczęli obrót.

Już same powyżej wskazane okoliczności, niezależnie od dalszego prowadzenia obrotu w oczekiwaniu na rozszerzenie koncesji, miały wpływ z jednej strony na jednoznaczne przesądzenie, że nie można w stanie sprawy przyjąć znikomej społecznej szkodliwości czynu (o czym wyżej w kontekście art. 56 ust. 6a ustawy), a wręcz przeciwnie przemawiały za tym aby uznać, że stopień ten był znaczny (w kontekście art. 56 ust. 6 ustawy).

Jeżeli chodzi o stopień zawinienia to utrwalony zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, jest pogląd, że odpowiedzialność na podstawie przepisów ustawy Prawo energetyczne ma charakter obiektywny, wynikający z samego faktu naruszenia określonych norm prawnych. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może powoływać się na brak winy ( zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 19 grudnia 2008 r., sygn. akt III SK 10/08, opubl. system Legalis nr 1885077). Okoliczność ta jest irrelewantna dla samego faktu wymierzenia kary. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uzależnienia karania od zawinienia, a tym samym subiektywizacja odpowiedzialności za naruszenia przepisów, wskazałby tę przesłankę treści art. 56 ust. 6 ustawy, czego jednak nie uczynił ( zob. postanowienie Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt III SK 22/16, opubl. system Legalis nr 2586425). Tym samym odpowiedzialność przedsiębiorcy istnieje w oderwaniu od winy i do jej ustalenia nie jest konieczne wykazanie zawinionego zachowania, lecz wystarcza stwierdzenie faktu zaistnienia określonego naruszenia prawa. Natomiast stopień winy ma już znaczenie dla określenia wysokości kary. Zdaniem Sądu stopień ten należało określić w sprawie jako znaczny. Przede wszystkim w okolicznościach sprawy nie można pomijać faktu, iż odwołujący są profesjonalistami, prowadzącym koncesjonowaną działalność gospodarczą. Wiedząc, jak w decyzji o udzieleniu koncesji został określony przedmiot i zakres działalności, powinni mieć świadomość, jakiego rodzaju działania mogą podjąć, aby uniknąć naruszenia warunków koncesji. Dopuszczając do sprzedaży paliwa z wykorzystaniem stacji paliw i cysterny drogowej, które nie były objęte koncesją, przyjęli że ich postawa jest uzasadniona oczekiwaniem na rozstrzygnięcie organu regulacyjnego. Natomiast co obrotu gazem na stacji w miejscowości N., oraz obrotu benzynami silnikowymi i olejami napędowymi na stacji w D. i przy wykorzystaniu cysterny drogowej, z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że ich eksploatacja nastąpiła na kilkadziesiąt miesięcy przed wystąpieniem z wnioskiem o rozszerzenie działalności koncesjonowanej (k. 66). Prezes URE nie miał w tym czasie możliwości oceny, czy podmiot spełnia ustawowe wymagania prowadzonej działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu paliwem, w tym w szczególności, czy spełnione są wszystkie wymogi techniczne gwarantujące prawidłowe wykonywanie działalności w rozszerzonym zakresie. W związku z tym przyjętą przez pozwanego w zaskarżonej decyzji ocenę stopnia zawinienia należało uznać za prawidłową.

Nie ulega wątpliwości, że odwołujący nie wykazali się należytą starannością wymaganą od profesjonalnie działającego na rynku podmiotu. Wyjątkowy charakter działalności koncesjonowanej przemawia za ustaleniem ponad przeciętnego poziomu staranności, jaką powinien się wykazać koncesjonariusz. Przedsiębiorca przede wszystkim powinien znać przedmiot i zakres działalności, który ma realizować ( por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie - V Wydział Cywilny z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt VI ACa 1473/15, opubl. Legalis nr 1575822).

Nie można przy tym pomijać faktu, że w odwołaniu zostało wprost przyznane, że w chwili składania wniosku o rozszerzenie zakresu koncesji odwołujący eksploatowali dodatkowe stacje benzynowe, celem uniknięcia strat w okresie oczekiwania na decyzję Prezesa Urzędu. W sposób świadomy, kierując się pobudkami ekonomicznymi, naruszyli obowiązujące prawo. Na marginesie należy wskazać, że w żaden sposób nie zostało wykazane, że w oczekiwaniu na decyzję Prezesa faktycznie ponoszone byłyby straty finansowe (czego nie można utożsamiać z zyskami). W odwołaniu powołano się na podpisane umowy dzierżawy, o pracę, dostawę towarów i usług oraz mediów, jakkolwiek przedstawiona została jedynie umowa dzierżawy stacji w N. z czynszem określonym na kwotę 4.000,00 zł netto (k. 17 akt administracyjnych). Nie wykazano, kiedy i czy inne umowy zostały zawarte, ani żadnych okoliczności towarzyszących. Sąd nie mógł więc ocenić, czy faktycznie wydłużone postępowanie administracyjne niejako „wymusiło” na odwołujących określone, sprzeczne z prawem działania. Jeszcze raz natomiast podkreślić trzeba, że mamy do czynienia z profesjonalnym podmiotem koncesjonowanym, który musi mieć świadomość warunków, w jakich może prowadzić działalność. Wpływa to na ocenę podjętych ryzyka i działań związanych z zawartymi umowami, jeszcze przed uzyskaniem prawnie regulowanej koncesji.

Powyższe ustalenia pozwalają natomiast na konkluzję, że podejmując decyzję o rozszerzonej działalności w oparciu o rzeczone stacje benzynowe i autocysternę wbrew zakresowi posiadanej koncesji, odwołujący mieli świadomość naruszenia prawa. Nie można przyjąć argumentacji odwołania, że wobec świadomości że nowe stacje pod względem technicznym spełniają wszelkie wymagane prawem wytyczne, wystarczające było złożenie wniosku o zmianę koncesji. Jedynym podmiotem uprawnionych do oceny tych okoliczności, a w konsekwencji podstaw rozszerzenia koncesji, jest Prezes Urzędu. Niedopuszczalne jest wkraczanie przez przedsiębiorców w jego kompetencje i dokonywanie swojego rodzaju samooceny zasadności wniosków.

Prawidłowo w decyzji uwzględniono także dotychczasową działalność odwołujących, jako pozbawioną naruszeń i jak wynika z uzasadnienia decyzji, okoliczność ta była uwzględniana przy wymiarze kary (k. 16v).

Ostatnią przesłanką normatywną wymiaru kary jest sytuacja finansowa jej adresata. Przesłankę tę zestawić należy z z normą art. 56 ust. 3 pkt 2) ustawy, w myśl której jeżeli kara pieniężna związana jest z działalnością prowadzoną na podstawie koncesji, wysokość kary nie może być niższa niż 2000 zł i nie może być wyższa niż 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. W niniejszej sprawie maksymalny pułap nałożenia kary stanowił zatem wskazany procent przychodu ustalonego na (...) zł. Oznacza to, że kara mogła zostać wymierzona w granicach od 2.000,00 zł do (...) zł, przy czym granice te należy odnosić do każdego zobrazowanego w decyzji naruszenia. Wymierzone kary kolejno w wysokości 100.000,00 zł, 110.000,00 zł, 50.000,00 zł i 140.000,00 zł stanowią nieznaczną część kary maksymalnej. Niewątpliwie określając jej wysokość uwzględniono możliwości finansowe odwołujących. Szczegółowo w uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezes Urzędu miał na uwadze, że przychody w odniesieniu do roku poprzedniego wzrosły o(...) %. Zauważono także, że wykazanie straty w sprawozdaniu finansowym nie zawsze oznacza złą kondycje finansową, gdyż może być wynikiem dokonanych inwestycji w infrastrukturę, urządzenia lub rozwój przedsiębiorstwa. Takie działania zostały tu zidentyfikowane w związku z inwestycjami w rozwój działalności koncesjonowanej tj. rozpoczęcie działalności na trzech kolejnych stacjach paliw, z czego dwie zostały zakupione na własność, a trzecia wydzierżawiona. Z przedstawionych dokumentów finansowych wynika, że wartość środków trwałych w 2020 r. wyniosła(...) zł, w porównaniu do roku 2019 r. z wynikiem (...)zł (k. 94 akt administracyjnych). Podobnie wartość towarów wzrosła z (...) zł, do (...) zł. Sąd nie pominął przy tym, że wykazano także wzrost zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek do (...) zł. Słuszna jest jednak konkluzja decyzji, że w sytuacji gdy przedsiębiorstwo w ciągu jednego roku sześciokrotnie podnosi swoje aktywa rzeczowe, to ma to przełożenie na wynik finansowy w rachunku zysków i trat. Nie oznacza jednak, że kondycja finansowa danego podmiotu jest ciężka. Strata odnotowana w 2020 r. wynikała przede wszystkim z inwestycji, które wchodzą w skład aktywów rzeczowych trwałych przedsiębiorstwa, a w przyszłości mają dać wzrost dochodów. W tym stanie rzeczy powoływanie się w odwołaniu na stratę przedsiębiorstwa wykazaną na koniec 2020 r. jest zbytnim uproszczeniem. Przyjęcie argumentacji odwołujących prowadziłoby natomiast de facto do bezkarności podmiotów, które zwiększając swój majątek rzeczowy, wpływają na bilansowy wynik działalności. Sąd podkreśla przy tym, że na etapie postępowania sądowego ciężar wykazania okoliczności mających wpływ na wynik kary, które zdaniem odwołującego nie zostały uwzględnione lub zostały błędnie ocenione, spoczywa na przedsiębiorcy ( zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia -5 grudnia 2017 r sygn. akt VII ACa 1323/17, opubl. system Legalis). To zatem to odwołujący powinni wykazać, dlaczego ich sytuacja finansowa w odniesieniu do danych uwzględnionych przez organ, jest odmienna lub ulegała zmianie. Natomiast w odwołaniu nie przedstawiono żadnych twierdzeń i dowodów, które tak określoną wysokość kary by podważały.

Odnosząc się do argumentów dotyczących funkcji kary administracyjnej, to Sąd miał na względzie, że kary takie nie mają wyłącznie charakteru sankcji karnych, gdyż ich funkcja nie ogranicza się do represji za naruszenie nakazów i zakazów, ale równie istotna jest jej funkcja prewencyjna i dyscyplinująca. Z jednej strony kara ma zatem być zauważalną dolegliwością dla ukaranego podmiotu, jako reakcja na naruszenie przepisów prawa, ale także wyraźnym ostrzeżeniem na przyszłość, i to zarówno dla podmiotu karanego, jak i dla całego środowiska (prewencja szczególna i ogólna). Kara ta ma za zadanie motywować adresatów norm prawnych do ich respektowania i służy zapobieżeniu powtórnemu naruszeniu obowiązków w przyszłości. Wysokość nałożonej na odwołujących kary, w świetle materiału jakim dysponował Sąd, wskazuje że spełnione zostaną powyższe funkcje kary. Kara w ogólnym odczuciu jawi się jako odczuwalna, a tym samym powinna spełnić nie tylko swą rolę represyjną, ale i wychowawczą.

Sąd nie zgadza się przy tym z argumentacją odwołania, że w sprawie nie można mówić o potrzebie realizacji funkcji prewencyjnej kary, skoro jednostka która dopuściła się naruszenia, poinformowała o nim organ uprawniony do nałożenia kary. Stwierdzenie to w okolicznościach sprawy stanowi zbytnie uproszczenie. Jeszcze raz należy przypomnieć, że przedsiębiorcy rozpoczęli działalności przekraczającą granicę koncesji jeszcze przed złożeniem wniosków o jej rozszerzenie. Analiza treści tych wniosków nie wskazuje, aby poinformowano w nich Prezesa Urzędu o tym, że rozszerzona działalność jest już prowadzona. Podobnie w odniesieniu do cysterny paliwowej, zaprzestanie jej wykorzystywania do obrotu paliwem nastąpiło dopiero po dostarczeniu przedsiębiorcom zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary. Nakładając karę organ regulacyjny musiał zatem uwzględnić, że naruszenie wynikało z okoliczności zależnych od odwołujących, a nie tylko – co zaakcentowano w odwołaniu – z wydłużonego oczekiwania na rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu.

Co więcej prewencja szczególna służy także zapobieżeniu łamania prawa na przyszłość. Dlatego też kara administracyjna musi być na tyle dolegliwa, aby wywołała oczekiwany skutek w tym zakresie. Założenie, że jeżeli jednostka sama zawiadomi o naruszeniu (chociaż Sąd ustalił, że nie dotyczy to stanu rozpoznawanej sprawy) odpada funkcja prewencyjna kary, mogło by prowadzić do bezkarności i świadomego nadużywania prawa. Należy także zgodzić się z twierdzeniem przedstawionym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt III SK 24/11 ( opubl. OSNP 2013/1-2/25), że sankcje pieniężne przewidziane nie mają wyłącznie charakteru wymuszająco - prewencyjnego, wobec czego niezasadne jest uznanie, że niedopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej w przypadku zakończenia stanu naruszenia przepisów.

Przedstawione argumentu skutkowały oddaleniem odwołania.

O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 98, 99, 105 § 2 k.p.c. Zasada odpowiedzialności za wynik procesu polega na obowiązku zwrotu kosztów procesu przez stronę przegrywającą sprawę. W konsekwencji kosztami zastępstwa procesowego Prezesa Urzędu, określonymi na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804) na 720,00 zł, obciążono solidarnie odwołujących prowadzących działalność w formie spółki cywilnej. Rozstrzygnięcie takie było konsekwencją założenia, że wspólnicy spółki cywilnej są odpowiedzialni solidarnie za jej zobowiązania (art. 864 k.c.). Solidarność ta obejmuje wszystkie zobowiązania spółki, także te spoza zakresu uregulowań prawa cywilnego, o ile oczywiście stosowne ustawy nie stanowią inaczej. Niezależnie więc od tego, czy zobowiązanie do uiszczenia kary pieniężnej nałożonej przez Prezesa URE jest zobowiązaniem publicznoprawnym, czy karno¬administracyjnym, to podlega ono reżimowi przywołanego przepisu ( zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie - VI Wydział Cywilny z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt VI ACa 682/11, opubl. Legalis nr 2586301).

02.10.2023 r.

SSO Małgorzata Wiliński

Sygn. akt XVII AmE 37/23

ZARZĄDZENIE wykonawcze

(...)

(...)

(...)

(...)

(...)

(...)

02.10.2023 r.

SSO Małgorzata Wiliński

sygn. akt XVII AmE 37/23

str.