Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

UZASADNIENIE

Pozwem z 26 stycznia 2024 r. powódka D. K. wniosła o zasądzenie na jej rzecz od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. kwoty 9 501,72 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od 31 grudnia 2021 r. do dnia zapłaty oraz kwoty 23 289,60 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia 31 grudnia 2022 r. do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu powódka wskazała, że jest sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie spoczynku. Obowiązki sędziowskie jako sędzia NSA podjęła ona w 1997 r. w Ośrodku (...) w S., a po reformie sądownictwa administracyjnego, pełniła je na tym stanowisku w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w S. aż do przejścia w stan spoczynku z dniem 30 listopada 2019 r. Powódka podniosła, że jej pracodawca w latach 2021-2023 wypłacał jej zaniżone uposażenie, przy czym za rok 2023 wyrównał odpowiednio powódce kwoty należnego jej uposażenia w stanie spoczynku, a zatem roszczenie nie obejmuje uposażenia za ten rok. Powódka zwróciła uwagę na to, że wysokość wynagrodzenia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego jest określona w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1904, ze zm.), do zastosowania której do sędziów NSA odsyła art. 49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.). Powołała się na regulację wynagrodzenia wynikającą z 48 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym. Podkreśliła przy tym ustrojowy charakter ustawy o Sądzie Najwyższym. Stwierdziła, że ustawodawca wbrew treści wyżej powołanych przepisów w art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021 odniósł podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego do przeciętnego wynagrodzenia z drugiego kwartału 2019 r., co doprowadziło do zaniżenia jej uposażenia. W analogiczny sposób powódka uzasadniała roszczenie za rok 2022, wskazując na to, że ustawodawca wbrew treści ustawy ustrojowej w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na roku 2022 odniósł podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego do przeciętnego wynagrodzenia drugiego kwartału 2020 r., którą to podstawę zwiększył w ust 2 wskazanego przepisu o 26 zł. Obszerną część argumentacji pozwu powódka skierowała na niezgodność z Konstytucją RP i prawem Unii Europejskiej rozwiązania zawartego przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. oraz analogicznej ustawy za kolejny rok.

W odpowiedzi na pozew pozwany wniósł o oddalenie powództwa w całości i zasądzenie od powódki kosztów procesu. Wniósł także o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 ¹ k.p.c. do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości UE w przedmiocie pytania prejudycjalnego Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt C-146/23 oraz o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 ¹ k.p.c. do momentu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie niżej wskazanego pytania prawnego, przy czym pozwany wniósł o przedstawienie przez Sąd pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu.

W uzasadnieniu pozwany podniósł, że w przypadku gdy ustawa budżetowa oraz ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej wprowadzają zmiany w wysokości wynagrodzenia, to pracodawca nie ma możliwości aby kwestionować wysokości lub podstawy obliczania należnego odpowiednio powódce uposażenia. Pracodawca nie ma możliwości, aby samoistnie stwierdzać, iż dany przepis jest niezgodny z Konstytucją. Ponadto, pozwany będący pracodawcą powódki jest jednostką budżetową i nie może ustalać uposażenia dla danego pracownika w sposób swobodny. Pozwany stwierdził, że dopóki przepis ustawy nie zostanie uznany za niezgodny z Konstytucją, nie może on odmówić jego zastosowania, bądź stosować w odmienny lub swobodny sposób. Pozwany zauważył, że sporną jest kwestia zgodności z Konstytucją RP rozwiązań przyjętych przez prawodawcę w ustawach okołobudżetowych na 2021 i 2022 rok i w jego ocenie tylko Trybunał Konstytucyjne może w sposób władczy orzec, iż zaskarżony przepis jest zgodny z Konstytucją RP, względnie pozbawić go mocy obowiązującej w razie jego niekonstytucyjności. Ponadto pozwany stwierdził, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku wyżej wskazanego postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE w przedmiocie pytania prejudycjalnego Sądu Rejonowego w Białymstoku.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

D. K. jest sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie spoczynku, przy czym obowiązki sędziowskie jako sędzia NSA podjęła w 1997 r. w Ośrodku (...) w S., a po reformie sądownictwa administracyjnego, pełniła je na tym stanowisku w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w S. aż do przejścia w stan spoczynku z dniem 30 listopada 2019 r. Jej uposażenie ustalane jest z zastosowaniem mnożnika 4,13. Poza tym ma prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości 20% uposażenia zasadniczego.

Niesporne, a nadto dowód: postanowienie Prezydenta RP z dnia 9 grudnia 1996 r. – k. 6A akt osobowych powódki, pismo Prezesa WSA w Szczecinie w przedmiocie dodatku za wysługę lat z 20 października 2005 r. – k. 29B akt osobowych powódki, pismo Prezesa NSA z 5 stycznia 2022 r. – k. 14B akt osobowych powódki, postanowienie Prezydenta RP z dnia 1 października 2019 r. – k. 6C akt osobowych powódki.

Podstawę ustalenia wysokości uposażenia D. K. od 1 stycznia 2021 r., przy zastosowaniu przypisanego jej mnożnika, stanowiło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w drugim kwartale 2019 r. ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2023 roku poz. 1251), wynosiło ono 4 839,24 zł. Powódce przysługiwała stawka awansowa w wysokości 115% stawki podstawowej. Wypłacane comiesięcznie uposażenie powódki stanowiło 75% tak obliczonej kwoty. Obliczona na tej podstawie wysokość uposażenia powódki – ze wszystkimi składnikami w 2021 r. była w skali rocznej niższa o 9 501,84 zł od uposażenia wyliczonego według zasad określonych w art. 48 § 2 ustawy z 8 grudnia 2017 roku o Sądzie Najwyższym.

Niesporne, a nadto dowód: wyliczenie uposażenia powódki przeprowadzone przez pracodawcę – k. 27.

Podstawę uposażenia powódki od 1 stycznia 2022 r. stanowiło przeciętne wynagrodzenie z drugiego kwartału 2020 r. ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS powiększone o kwotę 26 zł, co dawało podstawę w kwocie 5 050,48 zł. Powódce przysługiwała stawka awansowa w wysokości 115% stawki podstawowej. Różnica pomiędzy uposażeniem powódki w 2022 r. (ze wszystkimi jego składnikami) a uposażeniem obliczonym według zasad określonych w art. 48 § 2 ustawy z 8 grudnia 2017 roku o Sądzie Najwyższym, wynosiłaby w skali rocznej 23 289,84 zł.

Niesporne, a nadto dowód: wyliczenie uposażenia powódki – k. 27.

Termin wypłaty uposażenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w S. przypadał na 25 dzień miesiąca z dołu.

Niesporne, a nadto dowód: pisma Prezesa Sądu: z dnia 14.01.2022 r. – k. 14C akt osobowych powódki oraz z dnia 09.01.2020 r. – k. 13C akt osobowych powódki.

Sąd zważył, co następuje:

Powództwo okazało się w całości zasadne.

Stan faktyczny sprawy był w zasadzie bezsporny. Strona pozwana nie kwestionowała zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących zasad obliczania wysokości przysługującego powódce uposażenia. Wyliczenia wysokości świadczeń różniły się pomiędzy stronami tylko nieznacznie. Kalkulacja złożona przez pracodawcę (k. 27) potwierdziła wyliczenia powódki – przekroczyła wyliczenie powódki jedynie o kilkadziesiąt groszy. Powódka nie modyfikowała mimo to powództwa. Rozstrzygnięcie sprawy opierało się przede wszystkim o zagadnienia prawne, których badanie należy rozpocząć od przedstawienia unormowań określających zasady kształtowania uposażenia sędziów.

W myśl art. 49 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w sprawach nieuregulowanych w ustawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz do sędziów, urzędników i pracowników tego Sądu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące Sądu Najwyższego, a w zakresie w nich nieuregulowanym - przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych.

Art. 56 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 622) stanowi, że sędziemu Sądu Najwyższego w stanie spoczynku przysługuje uposażenie w wysokości 75% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat, pobieranych na ostatnio zajmowanym stanowisku. Uposażenie to jest waloryzowane w terminach i wysokości stosownie do zmian wynagrodzenia zasadniczego sędziów Sądu Najwyższego czynnych zawodowo.

Natomiast zgodnie z przepisem art. 48 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym wynagrodzenie zasadnicze sędziego Sądu Najwyższego stanowi wielokrotność podstawy ustalenia tego wynagrodzenia, z zastosowaniem mnożnika 4,13. Zgodnie z § 2 tego artykułu, podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego Sądu Najwyższego w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672). Art. 48 § 3 ww. ustawy stanowi, że jeżeli przeciętne wynagrodzenie, o którym mowa w § 2, jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedniego - przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego Sądu Najwyższego w dotychczasowej wysokości. Zgodnie z § 4 tego artykułu, wynagrodzenie sędziego Sądu Najwyższego określa się w stawce podstawowej albo awansowej. Stawka awansowa stanowi 115% stawki podstawowej. Art. 48 § 5 z kolei stanowi, że sędzia Sądu Najwyższego, obejmując stanowisko, otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze w stawce podstawowej. Po 7 latach służby w Sądzie Najwyższym wynagrodzenie zasadnicze sędziego Sądu Najwyższego podwyższa się do stawki awansowej.

Wyżej wskazana regulacja miała zapobiegać realnemu zmniejszeniu wartości uposażenia, w sytuacji kiedy to przeciętne wynagrodzenie jest niższe, niż analogiczne, ogłoszone w roku poprzedzającym.

Obecny model urealnienia uposażenia sędziów stanowi konsekwencję wejścia w życie ustawy z 20 marca 2009 roku o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 459). Jego istotę można sprowadzić do iloczynu przeciętnego wynagrodzenia w II kwartale roku poprzedzającego i stosownego mnożnika. Wcześniej był to podlegający waloryzacji iloczyn kwoty bazowej i owego mnożnika. W nowej koncepcji (obowiązującej obecnie) ustawodawca przyjął więc nie waloryzację, lecz koncepcję progresywnego wynagrodzenia. Analogiczną koncepcję przyjął również ustawodawca w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 622), która znajduje zastosowanie do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z odesłaniem do tej ustawy zawartym w art. 49 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Oczywistym pozostaje, że celem wprowadzenia wskazanych powyżej przepisów było uniezależnienie wysokości świadczeń od wahań koniunktury gospodarczej, w tym przejściowych trudności finansowych kraju.

Należy zgodzić się ze stroną powodową, że począwszy od 2021 r. ustawodawca pozostawał w sprzeczności z tak ustalonymi zasadami.

Pierwszy wyłom stanowiło unormowanie zawarte w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021, stanowiący, że w roku 2021 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego Sądu Najwyższego, o której mowa w art. 48 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2019 r. poz. 825 oraz z 2020 r. poz. 190), stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2019 r. ogłoszone w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z komunikatem GUS z dnia 9.08.2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2019 r. wynosiło ono 4.839,24 zł. Tymczasem zgodnie przepisami ustawy o Sądzie Najwyższym podstawą do obliczania wynagrodzeń sędziów powinna być kwota przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2020 r., które wynosiło 5.024,48 zł.

W kolejnych latach ustawodawca zabieg ten powielił.

W 2022 r. ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 wskazał, że podstawą wynagrodzenia sędziego ma być przeciętne wynagrodzenie z drugiego kwartału 2020 r., którą to podstawę zwiększył w ust. 2 wskazanego przepisu o 26 zł. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z 11 sierpnia 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2020 r. przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2020 r. wyniosło 5.024,48 zł, co powiększone o 26 złotych daje 5.050,48 zł. Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy o Sądzie Najwyższym podstawa wynagrodzenia za 2022 r. winna wynosić 5.504,52 zł (komunikat Prezesa GUS z 10 sierpnia 2021 w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2021 r.).

Niewątpliwie doszło więc do oczywistej sprzeczności ustawowej pomiędzy regulacjami zawartymi w art. 48 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym w związku z art. 49 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z jednej strony, a regulacjami zawartymi w kolejnych ustawach okołobudżetowych na lata 2021-2022 z drugiej. Rozstrzygnięcie powyższej kolizji było zatem konieczne dla zbadania zasadności dochodzonego przez stronę powodową roszczenia w postaci wyrównania należnego jej uposażenia za lata 2021, 2022.

Wprowadzając odstępstwa od systematycznego, corocznego kształtowania wynagrodzeń sędziów w oparciu o przeciętne wynagrodzenie z II kwartału roku poprzedzającego, ustawodawca nie dokonał żadnej zmiany unormowania art. 48 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, ani też formalnie nie zawiesił jego mocy obowiązującej. W sytuacji wątpliwości dotyczącej mocy obowiązującej przepisów o sprzecznej treści zawartych w aktach prawnych wydanych w różnym czasie i w sytuacji, kiedy przepisy późniejsze nie uchylają wcześniejszych, należy przyznać prymat przepisowi późniejszemu, zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori (por. uchwała Sądu Najwyższego z 27 maja 1993 roku, I PZP 12/03, L., wyrok z 12 kwietnia 1994 roku, I PRN 12/94, L., wyrok z 21 czerwca 1994 roku, I PRN 38/94, L.). Warto przy tym wskazać, że technika legislacyjna polegająca na uchyleniu mocy obowiązującej przepisu ustawy o Sądzie Najwyższym przez późniejszy przepis tej samej rangi i przy braku wyraźnej klauzuli derogacyjnej, co do zasady może być uznana za dopuszczalną i zgodną z normami rangi konstytucyjnej. Warunkiem zastosowania tej techniki jest jedynie to, aby normy prawne nie były stanowione jednocześnie i aby norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa od normy wcześniejszej (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1994 roku, I P 1/94 OTK 1994, cz. II, poz. 37 oraz z 12 stycznia 1995 roku, K 12/94, OTK 1995, cz. II, poz. 2).

Podkreślić również należy, że ustawy okołobudżetowe są w systemie źródeł prawa aktami posiadającymi moc tożsamą do zwykłych ustaw. Odmienne ich usytuowane lub przypisanie im innego znaczenia, wymagałoby wyraźnej podstawy konstytucyjnej. Tym samym każda ustawa późniejsza może uchylić wcześniejszą, jak i ustanowić czasowe wyjątki od jej postanowień (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 listopada 1994 roku, K 4/94, OTK 1994 cz. II poz. 39).

Nie ma w tym wypadku możliwości zastosowania reguł kolizyjnych wynikających z nadrzędności jednej ustawy nad drugą. Ustawa o Sądzie Najwyższym reguluje ustrój i organizację Sądu Najwyższego oraz odpowiednio - w zakresie wskazanym w art. 49 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – odnosi się ją do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wymienione wcześniej ustawy okołobudżetowe dotyczące lat 2021-2022 mają charakter epizodyczny. Nie zmienia to jednak faktu, że polskie prawo konstytucyjne nie zna kategorii ustaw organicznych, a więc aktów o mocy prawnej sytuującej się pomiędzy konstytucją a zwykłą ustawą. Brak jest podstaw do różnicowania mocy prawnej nawet tak doniosłej ustawy, jaką jest ustawa o Sądzie Najwyższym i twierdzenia, że jej moc jest wyższa niż moc ustaw okołobudżetowych (por. odpowiednio orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1994 roku, P 1/94). Zatem przypadki materialnej sprzeczności pomiędzy ustawami muszą być rozpatrywane na tle ogólnych zasad określających wzajemne stosunki norm o tej samej mocy prawnej. Jedną z tych zasad jest przyznanie ustawie późniejszej nieograniczonej w zasadzie możliwości ingerowania w treść ustaw wcześniejszych i modyfikowania, uchylania czy zawieszania ich postanowień. W braku wyraźnie odmiennych stwierdzeń konstytucyjnych nie ma podstaw, aby uznać, że zasada lex posterior derogat priori nie może odnosić się do relacji pomiędzy ustawą „stałą”, a epizodyczną. Trybunał Konstytucyjny zwracał już wielokrotnie uwagę, że relacje pomiędzy normami zawartymi w ustawach zwykłych nie mogą być rozpatrywane w kategoriach niezgodności hierarchicznej norm (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 1994 roku, K 2/94, OTK 1994/2/36, a także K 14/91; K 13/92; K 10/92). Z tych względów niezasadnym byłoby rozstrzygnięcie powstałej kolizji ustawowej poprzez wskazanie ustawy nadrzędnej ( lex superior derogat legi inferiori).

Rozstrzygając opisaną wcześniej kolizję ustaw, należy rozważyć kwestię tego, czy normę kolizyjną dla stwierdzonej sprzeczności stanowi przepis art. 109 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 roku poz. 1270), zgodnie z którym ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy. Należy jednak zauważyć, że przepisy dotyczące wstrzymania waloryzacji wynagrodzenia sędziów nie były zamieszczane w ustawie budżetowej, lecz w ustawach okołobudżetowych, zaś przepis art. 109 ust. 5 dotyczy samej ustawy budżetowej. Co prawda brak jest legalnej definicji pojęcia „ustawy budżetowej”, lecz ustawodawca posłużył się „pojęciem zastanym” (S. Rozmaryn, Konstytucja, s. 114–115). Uznaje się, że ustawa budżetowa to „akt prawny, uchwalany corocznie przez parlament w celu określenia budżetu państwa oraz jego powiązań z innymi planami finansowymi państwa” (C. Kosikowski, w: System PrFin, t. II, 2010, s. 201), „forma, w jakiej uchwalany jest budżet państwa”. Ustawa budżetowa określana jest także jako „podstawa prowadzenia gospodarki finansowej państwa (publiczny akt zarządzania finansowego państwem)”. Przepis art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych wprowadza zakaz obładowania ustawy budżetowej, przy czym zakaz ten omijany jest właśnie z pomocą tzw. ustaw okołobudżetowych, których pojawienie się związane było z wyrażeniem przez Trybunał Konstytucyjny tegoż zakazu obładowania ustawy budżetowej (por. M. Zubik, Budżet, s. 111–118; C. Kosikowski, Odmienności, s. 13, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. dr Agnieszka Mikos-Sitek, 2023). Ustawy dotyczące wykonania budżetu na lata 2021-2022 należą do takich właśnie ustaw okołobudżetowych i ich zakaz wyrażony w art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych nie dotyczy. Tym samym art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych nie rozstrzyga ocenianej w niniejszej sprawie kolizji ustaw.

W dalszej kolejności należało zatem przejść do rozważań dotyczących zgodności poczynań ustawodawczych i wykreowanego na nowo modelu kształtowania wynagrodzeń sędziów z normami rangi konstytucyjnej.

W polskim porządku prawno-konstytucyjnym Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem dysponującym kompetencją do eliminacji przepisu z obrotu prawnego. Sposobem rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących zgodności przepisu ustawy z postanowieniami Konstytucji jest skierowanie pytania prawnego przez sąd do Trybunału, o czym stanowi art. 193 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Tylko ten organ może w sposób władczy orzec, że zaskarżony przepis ustawy jest zgodny z Konstytucją, względnie pozbawić go mocy obowiązującej w razie jego niekonstytucyjności (art. 190 Konstytucji RP). Sąd natomiast jest obowiązany stosować ustawę, bowiem według art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom.

Sąd nie znalazł jednak podstaw do skierowania w tej sprawie pytania do Trybunału Konstytucyjnego. Orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 ust. 1 Konstytucji RP) nie jest tożsame z dokonywaniem oceny konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie przez sąd orzekający. Należy zauważyć, że Sąd Najwyższy już w uchwale z 4 lipca 2001 roku, III ZP 12/01, OSNP 2002/2/34), a więc w uchwale podjętej na długo przed aktualnymi sporami dotyczącymi praworządności i roli Trybunału, podkreślił, że odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z Konstytucją nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Istota tego stanowiska bazowała na wskazaniu, że przedmiot orzekania sądu dotyczy indywidualnego stosunku społecznego, a Trybunał Konstytucyjny orzeka o prawie. Wykonując władzę sądowniczą (art. 10 ust. 2 Konstytucji) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Z kolei rola Trybunału przypomina bardziej władzę ustawodawczą tzw. ustawodawcy negatywnego (mimo że art. 10 ust. 2 Konstytucji zalicza go do władzy sądowniczej).

Należy przy tym wskazać na art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który daje podstawę do bezpośredniego stosowania Konstytucji w sytuacji, kiedy sąd stwierdzi konflikt między normami (zasadami, wartościami) konstytucyjnymi, a przepisem ustawy, który ma zastosować. Poprzez taki zabieg sąd nie wyeliminuje kwestionowanego przepisu z obrotu prawnego, lecz odmówi jego zastosowania w indywidualnej sprawie. Staje się to często aktualne w stosunkach prawnopracowniczych. Do bezpośredniego zastosowania Konstytucji sensu stricto doszło np. w wyroku Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 7 grudnia 1999 roku, I PKN 438/99, OSP 2000/11/174), w którym odmówiono zastosowania w sprawie regulacji ustawowej zawartej w art. 240 § 3 pkt 1 k.p. (por. wyrok Sadu Najwyższego z 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, OSNP 2000/1/6).

W niniejszej sprawie szczególne znaczenie ma pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2021 roku ( (...), LEX nr 3232398), zgodnie z którym dopuszczalność stosowania „rozproszonej kontroli konstytucyjnej” przez sądy ma miejsce w sytuacjach oczywistych, a więc, gdy w przeszłości Trybunał Konstytucyjny orzekał już o normie analogicznej do normy, która ma być zastosowana w danej sprawie, albo w przypadku powtórzenia niekonstytucyjnej normy przez ustawodawcę. W ten nurt wpisuje się wyrok z 17 marca 2016 roku, V CSK 377/15 (OSNC 2016/12/148), w którym Sąd Najwyższy co prawda potwierdził zasadę, że do orzekania o niekonstytucyjności ustaw i ich poszczególnych przepisów jest powołany wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, ale przyjął, iż rozpoznawana przez niego sprawa jest wyjątkowa, gdyż niezgodność przepisu z Konstytucją jest oczywista, a ocena taka ma dodatkowe wsparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził uprzednio niezgodność z Konstytucją przepisu o takim samym brzmieniu co w obowiązującej obecnie ustawie. Pogląd ten podtrzymano w późniejszych orzeczeniach, jak wyroki Sądu Najwyższego z 20 lutego 2018 roku, V CSK 230/17 (Biul.SN 2018/6/11) i z 27 listopada 2019 roku, II CSK 493/18 (LEX nr 3226141).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2012 roku, K 1/12 (OTK-A 2012/9/114), zajmował się już konstytucyjnością czasowego wstrzymania waloryzacji wynagrodzenia sędziów. Kontrola została wówczas zainicjowana wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności: art. 22 i art. 23 ustawy z 22 grudnia 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707) ze wskazanymi we wniosku przepisami konstytucyjnymi (głównie art. 2, art. 178 ust. 2 i art. 216 ust. 5 oraz art. 220 Konstytucji RP), a więc sytuacją analogiczną do badanej w tej sprawie. Kwestionowaną tam ustawą okołobudżetową ustawodawca unormował bowiem podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego (art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1) w roku 2012, w postaci przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2010 r. Odstąpił zatem od ogólnej zasady ustalenia go w oparciu o przeciętne wynagrodzenie z II kwartału roku poprzedniego. W sferze faktycznej wynagrodzenia tej grupy pozostały w 2012 r. na tym samym poziomie, co w roku 2011.

Z tego orzeczenia, a także z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1994 roku, I P 1/94, zapadłego jeszcze na gruncie tzw. Małej Konstytucji, wynika, że uznano za zgodną z zapisami konstytucyjnymi wskazaną technikę legislacyjną. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie naruszała ona zasady niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych, czy niewłaściwego vacatio legis. W badanej w wyroku z 12 grudnia 2012 r. ustawie okołobudżetowej jej projektodawcy uzasadnili zamrożenie wynagrodzeń koniecznością zachowania równowagi budżetowej jako wartości konstytucyjnie chronionej. Ustalenie wynagrodzenia sędziów i prokuratorów na poziomie roku 2011 uznano za rozwiązanie epizodyczne, uzasadnione wyjątkową sytuacją finansów publicznych i nie powodującą zmiany samych zasad ustalania tych wynagrodzeń. Za sprawiedliwy uznano podział kosztów działań zmierzających do zwalczenia skutków kryzysu pomiędzy wszystkie grupy społeczne. W stanowisku prezentowanym podczas postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym podkreślano inne, realne działania oszczędnościowe, zmierzające do ograniczenia nierównowagi finansów publicznych. Stanowiły je w szczególności: wprowadzenie wydatkowej reguły dyscyplinującej (czyli ograniczenie wzrostu wydatków dyskrecjonalnych i nowych wydatków prawnie zdeterminowanych do poziomu inflacji powiększonej o 1%), ustalenie docelowej reguły wydatkowej (zasady, że wzrost wydatków budżetu państwa na zadania publiczne nie może przekroczyć średniookresowego tempa wzrostu, wspierającej stabilność finansów publicznych), wprowadzenie planowania wieloletniego (również w jednostkach samorządu terytorialnego), opracowanie dodatkowej reguły stabilizującej wynik finansowy samorządów, „zamrożenie” skali podatkowej w podatku dochodowym od osób fizycznych, przeprowadzenie zmian w systemie emerytalnym (zmniejszenie składki przekazywanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do otwartych funduszy emerytalnych), czy też dążenie do stopniowego zrównania i podwyższania wieku emerytalnego oraz ograniczenie wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Poza tym ze względu na przekroczenie wartości referencyjnej deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych Rada Unii Europejskiej, zgodnie z art. 104 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zaleciła ograniczenie deficytu do wartości poniżej 3%, najpóźniej w 2012 r. Polska została w tym czasie objęta tzw. procedurą nadmiernego deficytu. Jej sytuacja była więc monitorowana przez instytucje Unii Europejskiej, a w razie stwierdzenia braku działań naprawczych, mogły zostać nałożone sankcje finansowe (uzasadnienie wyroku TK w sprawie K 1/12 w zakresie zawierającym prezentację stanowisk stron).

Trybunał Konstytucyjny uznał więc zakwestionowaną regulację, polegającą w istocie na jednorocznym zamrożeniu wynagrodzeń, za zgodną z Konstytucją. W dużej mierze, jak uzasadniał, stanowisko to wynikało z incydentalnego charakteru rozwiązania oraz z uwzględnienia trudnej sytuacji finansowej państwa, zagrażającej równowadze budżetowej, którą uznano za wartość konstytucyjną samą w sobie, konkurencyjną wobec wartości określonych w art. 178 Konstytucji. Istotne w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego było jednak to, że określono pewne warunki, którymi winien kierować się ustawodawca w takim przypadku, tak aby zamrożenie wynagrodzenia nie naruszało zasady niezawisłości sędziowskiej: (1) wynagrodzenia powinny być kształtowane w sposób wykluczający jakąkolwiek uznaniowość ze strony władzy wykonawczej, (2) wynagrodzenia powinny w dłuższym okresie czasu wykazywać tendencję wzrostową, nie mniejszą, niż przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej, (3) w trudnej sytuacji budżetu państwa wynagrodzenia powinny być bardziej, niż wynagrodzenia wszystkich innych funkcjonariuszy i pracowników sfery budżetowej - chronione przed nadmiernie niekorzystnymi zmianami, (4) niedopuszczalne jest obniżenie w drodze normatywnej nominalnej wysokości wynagrodzenia, z wyjątkiem sytuacji, o której stanowi art. 216 ust. 5 Konstytucji (przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w demokratycznym państwie prawa, opartym na trójpodziale władz, nie jest dopuszczalne, aby jedna z nich była przez pozostałe władze osłabiana, co mogłoby w konsekwencji prowadzić do uzależnienia od pozostałych władz i obniżać jej autorytet. Podkreślono, że zamrożenie wynagrodzeń może być tolerowane tylko wyjątkowo, ze względu na inne wartości konstytucyjne, w szczególności ze względu na trudności budżetowe państwa, jeżeli występuje w kontekście szerszego programu oszczędnościowego. Nie może w żadnym wypadku stać się ono systematyczną praktyką. Z uwagi na brak możliwości wykreowania sztywnych reguł, ocena ewentualnych kolejnych regulacji musi uwzględniać uwarunkowania społeczno-gospodarcze i cały kontekst normatywny.

W oparciu o prezentowane rozważania i wskazywane kryteria oceny regulacji wynagrodzeń, poddać należy w niniejszej sprawie ocenie realia i uzasadnienie rozwiązań normatywnych, jakie legły u podstaw odstąpienia w latach 2021-2022 od wyznaczonych pragmatyką służbową zasad ustalania wynagrodzeń sędziów.

Analiza uzasadnień poszczególnych projektów ustaw „okołobudżetowych” dotyczących lat: 2021 i 2022 świadczy o ich tendencyjności i instrumentalnym wykorzystywaniu. Można w nich przeczytać, że w związku z obecną sytuacją gospodarczą kraju spowodowaną epidemią C.-19 nastąpiła konieczność zamrożenia wynagrodzeń osób (w tym sędziów i prokuratorów), dla których podstawę obliczenia wynagrodzenia stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W roku 2021 podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziów i prokuratorów określono na poziomie roku 2020, tj. na podstawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2019 r. ogłoszonego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 sierpnia 2019 r. (M. P. poz. 742). Wskazano, że nie zmienią się dotychczasowe zasady ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziów i prokuratorów w oparciu o przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przepisy niniejszej ustawy spowodują „zamrożenie” systemowej waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów tylko w roku 2021. Powyższa propozycja mieści się w ramach całości zmian związanych z „zamrożeniem” wielkości wynagrodzeń w sektorze finansów publicznych w celu zapewnienia równowagi budżetowej stanowiącej wartość konstytucyjną, od której zależy zdolność państwa do działania i wypełniania jego zadań (druk sejmowy nr 641 z 30 września 2020 r.).

W kolejnym roku w uzasadnieniu projektu ustawy „okołobudżetowej” na rok 2022 zaproponowano, „aby w roku 2022 podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziów i prokuratorów określono na podstawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2020 r. ogłoszonego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 sierpnia 2020 r. (M. P. z 2020 r. poz. 711) zwiększonego o kwotę 26 zł, w następstwie czego podstawa ta wyniesie 5 050,48 zł. Nie zmienią się ogólne zasady ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziów i prokuratorów w oparciu o przeciętne wynagrodzenie ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przepisy niniejszej ustawy spowodują bowiem „zamrożenie” waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów liczonej na poziomie podstawy z roku 2021. Przyjęcie podstawy ustalenia wynagrodzenia na poziomie roku 2020 będzie równoznaczne ze wzrostem wynagrodzeń w roku 2022 w stosunku do roku 2021 o 4,37%”. Ustawodawca, który w zasadzie w żaden sposób nie uzasadnił swojej decyzji, nie odniósł się do swojej deklaracji złożonej rok wcześniej, że „zamrożenie” systemowej waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów miało dotyczyć tylko 2021 r. Sędziów, pomimo ustrojowych gwarancji wysokości ich wynagrodzeń, potraktowano razem z prokuratorami gorzej niż osoby wymienione w art. 2 ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2136), a zatem niż kierowników przedsiębiorstw państwowych, państwowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, agencji państwowych oraz państwowych jednostek budżetowych, w stosunku do których ustalono maksymalną wysokość wynagrodzenia miesięcznego przez przyjęcie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale 2020 r. (tj. 5 655,43 zł) - art. 12 ustawy „okołobudżetowej” na rok 2022. Tym samym okazało się, że kwota bazowa wynagrodzeń w przypadku kierowników przedsiębiorstw i podmiotów państwowych była wyższa nie tylko od kwoty bazowej wynagrodzeń sędziów planowanej na rok 2022, ale wyższa nawet od kwoty bazowej wynagrodzeń sędziowskich na rok 2022 ustalonej zgodnie z prawem (5 504,52 zł).

W tym świetle oszczędności poczynione w związku z zamrożeniem waloryzacji, a następnie redukcją wynagrodzeń sędziowskich nie są przeznaczane na walkę z deficytem budżetowym tylko na podwyżki wynagrodzeń sięgające od 40 do ponad 130% służące osobom tworzącym aparat państwowy.

W założeniach do budżetu państwa na lata 2021-2022 przewidziano zamrożenie wynagrodzeń sędziów i przedstawicieli wąskiej grupy zawodów, której wynagrodzenie jest powiązane między innymi z regulacją zawartą w ustawie o Sądzie Najwyższym, uzasadniając to za każdym razem ówczesną sytuacją gospodarczą kraju spowodowaną epidemią C.-19. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym, dlaczego zamrożeniu ulegają wynagrodzenia pewnych grup zawodowych (w tym sędziów), a innych już nie, w tym jakie były przesłanki, które decydowały o tym wyborze. Co istotne, w ustawie okołobudżetowej na rok 2021 projektodawca wyraźnie wskazał, że przepisy tej ustawy miały spowodować zamrożenie systemowej waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów tylko w roku 2021. W związku z wejściem w życie ustawy okołobudżetowej na rok 2021 powstał zatem swoisty konflikt dwóch wartości konstytucyjnych – z jednej strony zapewnienia sędziom wynagrodzenia godnego ich urzędu (a stanowiącego gwarancję sędziowskiej niezawisłości i tym samym prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej w państwie), a z drugiej - równowagi i stabilności finansów publicznych (koniecznej dla normalnego funkcjonowania państwa, jako całości).

Wybuch w kraju epidemii C.-19 miał miejsce w pierwszym kwartale 2020 r., a związane z tym niepewność oraz chaos w podejmowanych na szybko działaniach na wielu płaszczyznach, w tym również przez R. czy Sejm, były w pełni zrozumiałe. Oczywistym jest również, że sporządzając ustawę okołobudżetową na koniec danego roku, nie jest projektodawcy znany sposób jej faktycznego wykonania w roku następnym, którego ustawa ta dotyczy. Należy jednak wskazać, że w przeciwieństwie do chociażby w opisanej wcześniej sytuacji z 2012 r., kiedy to Trybunał Konstytucyjny wydał przywołany wyrok w sprawie I K 1/12, przepisy ustawy okołobudżetowej z 12 listopada 2021 r. nie zostały uchwalone w warunkach poważnych trudności budżetowych, zagrażających równowadze finansów publicznych. Rząd oraz Sejm nie podejmowali w 2021 r. szerokich działań naprawczych, a zamrożeniu wynagrodzeń sędziów nie towarzyszyło choćby wstrzymanie waloryzacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej oraz uposażeń posłów i senatorów. Co prawda, według danych Ministerstwa Finansów, zadłużenie sektora finansów publicznych w Polsce w 2021 r. wzrosło, lecz już w 2022 r. zaczęło spadać, przy czym dług publiczny Polski za trzeci kwartał 2022 r. wyniósł 50,3%. Poziom ten znajdował się zdecydowanie poniżej średniej unijnej, która wynosiła 85,1%, jak i strefy euro, gdzie wynosiło 92,9%. Co więcej, zaplanowany na rok 2021 budżet został wykonany w sposób pozwalający na poczynienie w budżecie Skarbu Państwa oszczędności. Wiele działań władzy ustawodawczej i wykonawczej kłóci się z przyjętym wobec sędziów uzasadnieniem rozwiązania płacowego za lata 2021-2022. Nie tylko kontynuowano płatność tak zwanych „trzynastych emerytur”, w oparciu o rozwiązanie przyjęte ustawą z 9 stycznia 2020 r. o dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów, lecz kontynuowano rozwiązanie dotyczące także „czternastej emerytury” w oparciu o ustawę z 26 maja 2022 r., a więc o kolejnym dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytur i rencistów. Jak wynika z oficjalnych danych rządowych koszt tych świadczeń w roku 2022 wyniósł 25 miliardów złotych, niezależnie od kosztów wynikających z ustawowej waloryzacji rent i emerytur.

Wskazywanie na ograniczenia budżetowe nie przeszkodziło także w przyjęciu blisko trzy miesiące przed ustawą okołobudżetową na rok 2022 rozwiązań zawartych w ustawie z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1834), która zmieniła ustawę z 21 listopada 2021 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 1834). Ustawa nowelizująca i nowe rozporządzenie Rady Ministrów z 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 1960) weszły już w życie 1 listopada. Ze wskazaną datą weszły w życie istotne zmiany dotyczące wynagrodzeń osób wchodzących w skład organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz diet radnych, które w sposób istotny zwiększyły wartość ich uposażeń. Minimalne wynagrodzenie tych osób nie może być niższe niż 80% maksymalnego wynagrodzenia określonego dla poszczególnych stanowisk w przepisach wydanych na podstawie art. 37 ust. 1 tejże ustawy. Ustalono przy tym, że maksymalne wynagrodzenie na danym stanowisku stanowi suma maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego oraz maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego, a w przypadku wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów oraz marszałków województwa - także kwoty dodatku. Po drugie, podniesiono także poziom maksymalnego wynagrodzenia wyżej wymienionych osób decydując, że nie może ono przekroczyć w okresie miesiąca 11,2-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przed nowelizacją maksymalny poziom nie mógł przekroczyć 7-krotności kwoty bazowej. W ustawie budżetowej na rok 2021 kwota ta została określona na poziomie 1 789,42 zł. Oznacza to wzrost maksymalnego wynagrodzenia o 60% z 12 525,94 zł na 20 041,50 zł. Konsekwencją powyższych zmian ustawowych jest wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia z 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. W. ono w życie, podobnie jak ustawa nowelizująca, z 1 listopada 2021 r. Określa ono maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego (kwota w złotych) wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego (kwota w złotych). Przykładowo dla wójta czy burmistrza w gminie do (...) mieszkańców określono maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na poziomie 10 250 zł, zaś maksymalny poziom dodatku funkcyjnego na poziomie 3 150 zł.

Ponadto, na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 2021 r., z dniem 1 sierpnia 2021 r. zmienione zostało także rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1394). Zapisy tego rozporządzenia w istotny sposób zwiększały mnożniki kwoty bazowej, stanowiącej podstawę ustalenia wartości uposażenia osób nim objętych. Wreszcie, na mocy ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1834) ze skutkiem od 1 listopada 2021 r. zwiększono wartość uposażenia Prezydenta RP o około 40%.

Z kolei na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z 22 listopada 2021 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. poz. 2164), które weszło w życie z 1 grudnia 2021 r., doszło do zwiększenia wysokości wynagrodzeń m. in. Marszałka Sejmu, Wicemarszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Wicemarszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, Wiceprezesa Rady Ministrów, ministrów, wiceministrów, Prezesa NIK oraz Prezesa IPN.

Powyższe przedstawienie jedynie kilku wybranych przypadków rozwiązań ustawodawczych dotyczących wynagrodzeń nie stanowi wyrazu negacji dla ich zasadności. Jego celem jest jedynie zilustrowanie niekonsekwencji ustawodawcy i braku korelacji między rozwiązaniem wprowadzonym ustawą okołobudżetową z 17 grudnia 2021 r., a uzasadnieniem takiego rozwiązania. Dowodzi także, że Skarb Państwa w II połowie 2021 r. był w posiadaniu oszczędności, które pozwoliły mu na podniesienie wynagrodzeń pewnych grup zawodowych. Ponadto, w kolejnych latach systematycznie podnoszona była wysokość wynagrodzenia minimalnego. Powyższe dowodzi, że w 2021 r., a tym bardziej w roku następnym, nie został wdrożony powszechny program oszczędnościowy uzasadniający podjęcie wyjątkowych działań w postaci zamrożenia wynagrodzeń sędziów, lecz w sposób wybiórczy zahamowano wzrost wynagrodzenia pewnych grup, w tym właśnie przedstawicieli władzy sądowniczej w latach 2021 - 2022.

Brak także uzasadnienia dla wybiórczego traktowania przedstawicieli władzy sądowniczej w porównaniu do przedstawicieli pozostałych dwóch władz, to jest władzy ustawodawczej i wykonawczej. Ustawodawca w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego jedynie wynagrodzenia jednej z władz zostały zamrożone, zwłaszcza, że na koniec 2021 r. weszły w życie rozporządzenia, na mocy których podwyższeniu uległy wynagrodzenia dwóch pozostałych władz. Ustawodawca decydując się na zamrożenie wynagrodzeń sędziów, powinien był dokonać zamrożenia także wynagrodzeń przedstawicieli pozostałych władz, bądź też nie decydować się na zamrożenia wynagrodzeń żadnej z nich. Odrębność i niezależność władzy sądowniczej od innych władz (wynikająca z art. 173 Konstytucji RP) nie znosi podstawowej zasady ustrojowej Rzeczypospolitej Polskiej podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, ani w żaden sposób jej nie modyfikuje, przy czym władze te, mimo ich rozdzielności, stanowią jedną konstrukcję, w ramach której współpracują w celu zapewnienia rzetelności i sprawności instytucji publicznych (zob. M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. LexisNexis 2014). Tym samym zamrożenie płac jedynie przedstawicieli władzy sądowniczej, przy jednoczesnym podwyższeniu wynagrodzeń przedstawicieli pozostałych władz, stanowi naruszenie zasady równego traktowania podmiotów podobnych oraz narusza zakaz dyskryminacji, o którym mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Postępowanie to jest tym bardziej niezrozumiałe, kiedy weźmie się pod uwagę, że w ustawie okołobudżetowej ustalone zostały także wynagrodzenia przedstawicieli pozostałych władz, a mimo to, w ciągu roku, ich wynagrodzenia zostały zwiększone, podczas gdy pensje sędziów „zamrożono” także na kolejny rok. Niedopuszczalne jest wybiórcze przerzucanie skutków niewydolności systemu finansów państwa na pewne grupy pracowników sfery budżetowej, zwłaszcza gdy równocześnie inne grupy zawodowe nie zostały owym „zamrożeniem” dotknięte, a nawet zagwarantowano im wzrost wynagrodzeń.

Ustawodawca w uzasadnieniu ustaw okołobudżetowych na lata 2021-2022 nie powołał argumentów przemawiających za koniecznością odstępstwa od ustrojowej zasady regulacji wynagrodzeń sędziów zawartej w art. 48 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym. W każdej z dotychczasowych ustaw okołobudżetowych łamiących mechanizm wskazany w ww. artykule ustawodawca ograniczył się do kilku lakonicznych zdań, odnoszących się w sposób ogólny do stanu budżetu państwa oraz ogólnej sytuacji geopolitycznej i ekonomicznej w Polsce oraz na świecie (np. pandemia, inflacja, płace pozostałych pracowników sfery budżetowej). Nie zawarto przy tym wyliczeń wskazujących na to, że sytuacja budżetowa jest tak zła, że ustawodawca nie miał innego wyjścia niż „zamrożenie” wynagrodzeń sędziowskich. W ustawach okołobudżetowych nie ma zatem ani jednego argumentu za tym, że zaistniały obiektywne, sprawdzalne okoliczności na tyle ważkie dla stanu budżetu, że konieczne stało się podjęcie kroków stanowiących naruszenie gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie było ustawodawcy znane, waga trójpodziału władz również.

Należy uznać, że skoro ustawodawca nie ujawnił w uzasadnieniu ustaw okołobudżetowych argumentów za „zamrożeniem” wynagrodzeń sędziowskich w latach 2021-2022, to takich argumentów nie ma. Sąd z urzędu nie znalazł podstaw do uznania, że sytuacja gospodarcza kraju była i jest tak zła, aby jedynym ratunkiem było podejmowanie kroków naruszających niezawisłość sędziowską, a zatem uderzających bezpośrednio w zasadę trójpodziału władzy. W 2021 r. sytuacja budżetowa nie była zła, skoro w 2021 r. podwyższono znacznie wynagrodzenia przedstawicieli władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz kierowników jednostek państwowej sfery budżetowej. Wynagrodzenia i uposażenia sędziowskie w skali budżetu państwa stanowią niewielki ułamek wartości wydatków budżetowych.

Nie stanowi podstawy do zamrożenia wynagrodzeń i uposażeń sędziowskich sytuacja pozostałych pracowników sfery budżetowej. Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2012 r., K 1/12 sędziowie zostali wyodrębnieni jako grupa zawodowa o szczególnym znaczeniu dla ustroju państwa, której sytuacja ekonomiczna bezpośrednio przekłada się na zasadę trójpodziału władz. Zmiana mechanizmu wynagradzania sędziów jest dopuszczalna jedynie w przypadkach wyjątkowych, które w latach 2021-2022 nie nastąpiły. Nie zmienia to faktu, że państwo jako pracodawca pracowników sfery budżetowej nie we wszystkich przypadkach wywiązało się z obowiązku zapewnienia właściwego wynagrodzenia, odpowiadającego roli poszczególnych pracowników dla pełnienia przez państwo swoich podstawowych obowiązków. Wynagrodzenie pracownika sfery budżetowej powinno być tak ukształtowane, aby budowało prestiż zawodu, zapewniało dopływ odpowiednich kadr, bowiem jakość kadr sfery budżetowej ma wpływ na jakość samego państwa i realizację jego obowiązków wobec obywateli.

Oceniając zatem kwestionowane przez stronę powodową rozwiązania prawne z punktu widzenia norm konstytucyjnych, należy podnieść, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Już usytuowanie tej klauzuli w normach konstytucyjnych nakazuje jej przyznać wysoki prymat i miejsce. Dostrzegając jej ogólnikowość i konieczność wykładni przez organy stosujące Konstytucję, zanegować jednak należy, aby była ona dowolna. Zakłada ona swoiste minimum i wyrażające ją formuły prawne. Istotne jest, że z zasady państwa prawnego wyprowadzono zasady pochodne. Jedną z nich stanowi zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nieodmiennie związana jest z bezpieczeństwem prawnym. W świetle tej zasady adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na ich niekorzyść w sposób arbitralny i zaskakujący (podkreślał to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2015 roku, K 1/14, OTK-A 2015/10/163, czy wyroku z 19 listopada 2008 r. w sprawie K 2/08). Nie oznacza to oczywiście, że określone unormowanie, regulujące uprawnienia płacowe, czy inne prawa lub obowiązki obywateli nie mogą zostać nigdy zmienione. Istotny warunek brzegowy zakłada, aby kreowane zmiany nie były dla jednostki zaskakujące i nie miały charakteru arbitralnego (zob.m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 2/08, cz. III, pkt 5.2 oraz wyroki z: 8 grudnia 2011 r., P 31/10, cz. III, pkt 5.3; 28 lutego 2012 r., K 5/11, cz. III, pkt 4.1; 13 czerwca 2013 r., K 17/11, cz. III, pkt 7.1). Co więcej, ingerencja ustawodawcy może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie istotne wartości konstytucyjne. Do wartości takich Trybunał Konstytucyjny zalicza między innymi konieczność ochrony równowagi budżetowej (zob. wyroki TK z: 20 stycznia 2010 r., K 6/09; 12 grudnia 2012 r., K 1/12), której jednak zabrakło dla lat 2021-2022.

Z prezentowaną zasadą konstytucyjną związana jest zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego). Gwarantuje ona ochronę praw słusznie nabytych, interesów w toku oraz ekspektatywę maksymalnie ukształtowanych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 2005 r. w sprawie P 25/02). Obywatel ma prawo oczekiwać od państwa, że może poruszać się i kształtować swoje uprawnienia i zobowiązania w oparciu o stabilne normy prawne, podlegające zmianom jedynie w przypadkach wyjątkowych i uzasadnionych.

Zestawiając zatem z przedstawioną zasadą konstrukcję wynagrodzeń sędziów (przyjętą ustawą z dnia 20 marca 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw a następnie powieloną w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym), z ustawami okołobudżetowymi w zakresie dotyczącym uregulowania wynagrodzeń i uposażeń sędziów, w relacji do innych poczynań ustawodawczych, zasadna staje się odmowa zastosowania unormowań ustaw okołobudżetowych na lata 2021 - 2022. Wskazywane w uzasadnieniu intencje ustawodawcy odstają bowiem od stanu rzeczywistego. Posługuje się on nimi nierzetelnie, niekonsekwentnie i wybiórczo. Z jednej strony prawodawca odchodzi od ukształtowanych zasad ustalania płac tej grupy, by podnosić uposażenia innym grupom lub przyznawać dodatkowe świadczenia innym osobom. Zauważalna jest dowolność i uznaniowość poczynań ustawodawcy. Zamrożenie wynagrodzeń i uposażeń sędziów w 2021 r., które miało być jedynie incydentalnym postępowaniem z uwagi na ciężką sytuację gospodarczą, stała się w istocie motywacją i rutynowym postępowaniem także w następnym roku, przy braku kryteriów co do warunków ewentualnych zmian przepisów. Ustawodawca nie wykazał podstaw do zamrożenia wynagrodzeń i uposażeń przedstawicieli wyłącznie jednej z trzech władz.

Na marginesie należy zauważyć, że ustawodawca naruszył także zasadę proporcjonalności, zwaną także zakazem nadmiernej ingerencji, którą należy rozumieć jako konieczność zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy środkiem, jakim jest ograniczenie danego prawa lub wolności, a celem, rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny (J. Z., Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, 2008). Zawieszenie wzrostu wynagrodzeń i uposażeń w 2021 roku oraz pomniejszenie ich, w stosunku do wynagrodzeń i uposażeń należnych na podstawie ustaw ustrojowych w dwóch kolejnych latach, okazało się być więc nieincydentalne, skoro trwało łącznie trzy lata (niniejsze powództwo odnosi się jedynie do lat 2021 i 2022), jednocześnie przy wysokiej inflacji oraz relatywnie wysokim wzroście przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce. Tym samym ustawodawca ograniczył uprawnienie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w związku z art. 49 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, realnie pomniejszając w warunkach inflacji ich płacę, nie mając ku temu w latach 2021 - 2022 odpowiednio uzasadnionego interesu publicznego.

Sąd nie pozbawia ustawodawcy prawa do kształtowania wynagrodzenia osób zatrudnionych w szeroko rozumianej sferze publicznej, a więc również sędziów. Zwraca jedynie uwagę, że wprowadzanie ewentualnych zmian powinno przede wszystkim nastąpić w drodze odpowiednio uzasadnionej nowelizacji wskazanego art. 48 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w taki sposób, by nie dyskryminować przedstawicieli jedynie jednej z trzech władz.

Przenosząc te rozważania na grunt sprawy, należy stwierdzić, że w Polsce w latach 2021 i 2022, tj. w czasie, gdy wynagrodzenia i uposażenia sędziów były „zamrażane” - wynagrodzenia przedstawicieli innych władz rosły, co świadczy o wybiórczym i nierównym traktowaniu przez ustawodawcę, co dyskwalifikuje słuszność i legalność rozwiązań przyjętych przez ustawy okołobudżetowe.

Wartość żądanego przez powódkę uposażenia za 2021 i 2022 rok została prawidłowo wyliczona przez powódkę i potwierdzona wyliczeniem pozwanego. Pozwany przedstawił wyliczenia za lata 2021 i 2022, z których wynikała łączna kwota należna powódce nawet o 0,36 zł wyższa, aniżeli wskazana w pozwie i dokładnie odzwierciedlająca kwotę uszczuplonego powódce uposażenia, przy czym powódka nie rozszerzyła powództwa i wprost wskazała, że nie kwestionuje wyliczeń pozwanego (k. 84).

Odsetki ustawowe zostały zasądzone od dnia 31 grudnia 2021 r. dla uszczuplonego uposażenia w roku 2021 i od dnia 31 grudnia 2022 dla uszczuplonego uposażenia w 2022 roku, a zatem były w całości wymagalne zgodnie z przyjętą u pozwanego zasadą wypłacania uposażenia raz w miesiącu 25 dnia każdego miesiąca (k. 13C i 14C akt osobowych powódki). Data wypłaty każdej z miesięcznych rat uposażenia przypadała przed dniem 31 grudnia każdego z objętych powództwem lat – ta okoliczność również okazała się niesporną. Podstawę prawną stanowił w tym zakresie art. 481 k.c. w zw. z art. 300 k.p.

Rygor natychmiastowej wykonalności nadano wyrokowi z urzędu na mocy art. 477 ² § 1 k.p.c., do wysokości aktualnego miesięcznego uposażenia powódki.

ZARZĄDZENIE

1.  (...),

2.  (...)

3.  (...)

24 marca 2025 r.