Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 11 kwietnia 2024 r.

Sąd Apelacyjny w Szczecinie

III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w osobie:

Przewodnicząca:	Sędzia SA Jolanta Hawryszko

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2024 r. w S.

sprawy T. B.

przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.

o wysokość policyjnej renty inwalidzkiej

na skutek apelacji organu rentowego od wyroku Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt VI U 868/19

1.  oddala apelację;

2.  zasądza od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. na rzecz T. B. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za instancję apelacyjną wraz z ustawowymi odsetkami należnymi po upływie tygodnia od dnia doręczenia zobowiązanemu niniejszego orzeczenia, liczonymi do dnia zapłaty.

SSA Jolanta Hawryszko

Sygn. akt III AUa 231/23

UZASADNIENIE

Sąd Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie ubezpieczonej T. B. przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o wysokość policyjnej renty inwalidzkiej, na skutek odwołania ubezpieczonej od decyzji z dnia 16 czerwca 2017 r., (...) w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości renty policyjnej, wyrokiem z 21 marca 2023 r.: I zmienił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. z dnia 16 czerwca 2017 roku znak (...) i stwierdził, że policyjna renta inwalidzka T. B. nie podlega ponownemu ustaleniu w trybie art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz.U. z 2016 roku poz. 708, z późn. zm.); II zasądził od pozwanego na rzecz ubezpieczonej 180 złotych tytułem zwrotu kosztów procesu.

Sąd pierwszej instancji powyższe rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach faktycznych i rozważaniach prawnych.

Ubezpieczona, ur. (...), roku rozpoczęła służbę w Milicji Obywatelskiej od 01.01.1967 jako sekretarka-maszynistka w (...) K.. Z dniem 01.08.1972 pełniła funkcję kierownika(...). Dnia 15.12.1972 roku została młodszym kontrolerem (...). W dniu 31.08.1982 r. złożyła wniosek o przeniesienie do Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w G., gdzie następnie od 01.12.1982 r. pracowała jako milicjant w Wydziale (...). Od 1983 roku zajmowała stanowisko młodszego inspektora Wydziału (...), w 1985 roku została mianowana na stanowisko starszego inspektora. Zdała egzamin na oficera Milicji Obywatelskiej w 1986 roku. Rozkazem personalnym z 04.07.1990 roku została zwolniona ze służby. W okresie zatrudnienia w (...) K., do zadań ubezpieczonej należało wysyłanie, odbieranie i rejestracja korespondencji, przepisywanie dokumentacji na maszynie oraz rejestracja tych dokumentów w dzienniku korespondencji. Ubezpieczona zajmowała się również sprawami socjalnymi związanymi z urlopami, rozliczała ona także delegacje służbowe. Wydziały (...) organizowały, koordynowały i nadzorowały pracę operacyjną w granicznych placówkach kontrolnych. Celem działania tych placówek było w ramach zabezpieczenia granicy m.in: niedopuszczenie do nielegalnego przekroczenia granicy, ujawnianie i rozpoznawanie działalności szpiegowskiej, zwalczanie przestępczości politycznej, przemytniczej i innej wrogiej działalności. Nadto dokonywanie kontroli granicznej osób i środków transportu, udzielanie wiz cudzoziemcom. W informacji o przebiegu służby Instytutu Pamięci Narodowej z 23.02.2017 stwierdzono, że w okresie od 01.01.1967 do 01.12.1982 pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Podstawą oceny prawnej był art. 22a ust. 1 ustawy z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U z 2020 r. poz. 783. Zgodnie z art. 13b ust. 1 pkt 5 litera c) tiret trzynaste ww. ustawy za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wypełniających zadania Służby Bezpieczeństwa, w tym w Zarządzie (...).

Powołane i zastosowane wobec wnioskodawczyni przepisy wprowadzono na mocy art. 1 ustawy nowelizującej z 16 grudnia 2016 r., i jest to już druga regulacja powodująca obniżenie emerytur, a teraz także rent inwalidzkich osobom, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa PRL, które to pojęcie obecnie zastąpiono pojęciem służby na rzecz państwa totalitarnego. Tzw. druga ustawa dezubekizacyjna doprowadziła do tego, że doszło do kolejnego swoistego rozliczenia się przez państwo z osobami służącymi totalitarnemu państwu. Niewątpliwie ustawa i wprowadzone nią regulacje stanowiły poprawkę stanu prawnego, jaki stworzył ustawodawca, wprowadzając uprzednie zmiany ustawą z dnia 23.01.2009 roku. W uzasadnieniu ustawy z dnia 16.12.2016 roku ponowiono argument o konieczności ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, co budzi wątpliwości bowiem takie osoby przeszły już procedurę obniżenia świadczenia emerytalnego z uwagi na wykonywanie służby w organach bezpieczeństwa państwa, a obecnie ten sam okres służby stał się podstawą do ponownego obniżenia i to do poziomu minimalnego.

Zgodnie z treścią art. 13b ustawy, za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 roku do dnia 31 lipca 1990 roku w enumeratywnie wymienionych cywilnych, milicyjnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Z ogólnej definicji państwa totalitarnego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skrajnego centralizmu, o rozbudowanym aparacie przemocy lub ingeruje przez swój aparat kontrolny we wszystkie sfery życia społecznego. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że przepisów ustawy z dnia 16.12.2016 nie można czytać w oderwaniu od całego systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem art. 13b ust. 1 tej ustawy nie jest zupełnie nowy, bo kwestię tę rozstrzygała już poprzednia ustawa, tzw. pierwsza ustawa dezubekizacyjna z 2009 roku (jej art. 15b ust. 1). Stwierdzała ona, że sam fakt pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa powoduje obniżenie świadczenia emerytalnego. Nie dodawała żadnych warunków, ocen czy opisów. Sąd Najwyższy potwierdzał w wyrokach z 24.06.2015, II UK 246/15 oraz z 25.05.2016, II BU 7/15, że nie trzeba analizować rodzaju wykonywanej przez funkcjonariusza służby po to, by ustalić czy świadczenie podlega zmniejszeniu. W postępowaniu w sprawie III UZP 11/19 (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19.02.2020 roku, Legalis 2281466) Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę, iż ustawa z 16.12.2016 roku wprowadziła nowe kryterium - „służbę na rzecz totalitarnego państwa”, a to, „co taka „służba” oznacza, tłumaczy ustawa lustracyjna: chodzi o zwalczanie opozycji demokratycznej, stowarzyszeń, kościołów i związków zawodowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli.

Sąd Okręgowy wskazał, że ustalenia faktyczne i interpretacje prawne Instytutu Pamięci Narodowej nie były dla sądu wiążące. W ocenie Sądu I instancji, nie wystarczy pełnić służby w jednostkach wymienionych w art. 13b ustawy dezubekizacyjnej, ale służba ta musi mieć cechy służby na rzecz totalitarnego państwa. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sąd Najwyższego w sprawie III UZP 1/20 wskazano, iż kryterium służby na rzecz totalitarnego państwa określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. W ocenie sądu, skoro ustawodawca w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym posługuje się pojęciem służby na rzecz totalitarnego państwa, to nie wystarczy, że organ rentowy zmniejszając świadczenie wykaże pełnienie służby w wymienionych przez ustawodawcę cywilnych, milicyjnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13 b ustawy, jak to się stało w przedmiotowej sprawie. Ma obowiązek wykazać, że była to służba na rzecz totalitarnego państwa według legalnej definicji zawartej w preambule ustawy lustracyjnej. A tego w niniejszej sprawie organ rentowy nie wykazał. Z akt IPN nie wynika, aby działalność ubezpieczonej w spornym okresie polegała na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów czy jakimkolwiek łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli. Zgromadzone dowody nie wskazują, że T. B. w spornym okresie miała kontakt z tajnymi współpracownikami, brała udział w tłumieniu demonstracji, zamieszek, wykonywała czynności przeciwko opozycji demokratycznej, kościołowi, obywatelom. Ubezpieczona pełniła służbę głównie jako sekretarka-maszynistka. Zajmowała się korespondencją oraz przepisywała dokumenty na maszynie. Ubezpieczona nie była autorem dokumentów, wykonywała tylko czynności techniczne i nie podejmowała żadnych decyzji w sprawach operacyjnych. W postępowaniu sądowym, zatem została skutecznie podważona zgodność ze stanem faktycznym informacji IPN o przebiegu służby ubezpieczonej w organach bezpieczeństwa państwa. Skoro służba wnioskodawczyni nie spełniała kryteriów służby na rzecz totalitarnego państwa nie było żadnych podstaw do ponownego przeliczania świadczenia na podstawie art. 22a ustawy. Z tych względów zaskarżona decyzja jako nieprawidłowa podlega zmianie.

Apelację od wyroku złożył organ rentowy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1.  naruszenia przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszy, w sytuacji gdy ubezpieczona bezspornie pełniła służbę zdefiniowaną w art. 13b;

2.  naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 178 ust. 1 w zw. z art. 22a Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię i odmowę uznania mocy obowiązującej przepisom ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszy;

3.  naruszenie art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przez nieprawidłową interpretację i nieprzyjęcie, że legalną definicję służby na rzecz państwa totalitarnego zawiera art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy;

4.  naruszenie art. 227 k.p.c. w zw. z art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej przez przyjęcie, że treść ustaleń faktycznych determinuje wynik sprawy, a nie rozstrzyga o tym przepis prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe, apelujący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia 16.06.2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości renty.

Sąd Apelacyjny rozważył sprawę i uznał, że apelacja jest niezasadna.

W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, Sąd Okręgowy dokonał prawidłowej subsumpcji i tym samym prawidłowo zastosował prawo materialne, jak też nie naruszył zasad konstytucyjnych. Sąd Apelacyjny w całości podzielił ustalenia Sądu pierwszej instancji, jak też ocenę prawną.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, nie można postawić tezy, że sąd powszechny jest bezwzględnie związany jasną normą prawną zawartą w przepisie ustawy, aż do czasu stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu przez Trybunał Konstytucyjny, a zatem niedopuszczalna jest odmowa zastosowania przez sąd orzekający normy ustawowej ze względu na jej sprzeczność z normą konstytucyjną i orzeczenie bezpośrednio na postawie zasad konstytucyjnych.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 173 Konstytucji RP: Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Natomiast w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji RP: Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Konstytucja przypisuje zatem sądom powszechnym przymiot trzeciej władzy, niezawisłej i niezależnej od władzy ustawodawczej i wykonawczej, zaś gwarantem tej władzy są normy zawarte w zapisach Konstytucji. Normy te, czyli zasady konstytucyjne muszą być w każdym przypadku przenoszone do przepisów ustaw, co oznacza, że przepisy ustawowe nie mogą być sprzeczne z zasadami Konstytucji. Gwarantem spójności zasad konstytucyjnych z rozwiązaniami prawnymi zawartymi w przepisach niższego rzędu jest oczywiście Trybunał Konstytucyjny, który - zgodnie z art. 188 punkty 1-3 Konstytucji - in abstracto orzeka o wzajemnej zgodności rozwiązań przyjmowanych w systemie prawnym. Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem - art. 193.

W prawidłowo funkcjonującym systemie prawnym sąd powszechny, orzekając w indywidualnej sprawie, w sytuacji, gdy dostrzeże konflikt między przepisami ustawy a zasadami konstytucyjnymi, nie stosuje wprost zasad Konstytucji, lecz występuje z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Rozstrzygnięcie indywidulanej sprawy będzie wtedy uzależnione od orzeczenia Trybunału. Przepis art. 193 Konstytucji posługuje się jednak sformułowaniem może, co oznacza, że Konstytucja dopuszcza sytuacje odstąpienia sądu powszechnego od tego obowiązku, mimo stwierdzenia przez sąd powszechny, że rozpoznanie sprawy zależy od oceny zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Tym samym należy uznać, że Konstytucja co do zasady nie wyłącza stosowania przez sądy powszechne w indywidualnych sprawach tak zwanej rozproszonej kontroli konstytucyjnej. Tego rodzaju rozproszoną kontrolę konstytucyjną stosuje już sądownictwo administracyjne, sądownictwo powszechne, jak też Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny - patrz orzeczenia: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2023 r. I SA/Łd 258/23; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2023 r. I ACa 73/22; Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r. III AUa 1045/21; Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2022 r. III PZP 2/21; Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2023 r. II PSKP 37/22; Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 2023 r. II PSKP 25/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16.

Wymaga zaznaczenia, że na gruncie spraw rozpoznawanych w oparciu o art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Sąd Najwyższy stwierdził w uzasadnienia wyroku z 9 czerwca 2022 r., III USKP 145/21: (.) jeśli nie jest możliwe uzyskanie kontroli konstytucyjnej przez przewidziany do tego organ (Trybunał Konstytucyjny) z jednoczesnym zapewnieniem stronie rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, to do sądu powszechnego rozpoznającego sprawę należy zapewnienie obywatelowi właściwej kontroli konstytucyjnej i jego powinnością jest samodzielne dokonanie oceny zgodności z Konstytucją RP wskazanych przepisów ustawy.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, sądy powszechne, stojąc na straży wartości konstytucyjnych, mają nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek interpretacji przepisów w indywidualnych sprawach w zgodzie z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, a przede wszystkim z uwzględnieniem konstytucyjnych wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Wątpliwości sądu powszechnego w tych kwestiach, w żadnym razie nie mogą prowadzić do zastosowania w indywidualnej sprawie normy niekonstytucyjnej. Muszą skłonić sąd, albo do wystąpienia z pytaniem prawnym do TK, albo do skorzystania z zasady rozproszonej kontroli konstytucyjnej.

W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, skoro konstytucyjnym obowiązkiem sądu powszechnego, jako władzy odrębnej i niezależnej od władzy ustawodawczej, jest niezawisłe orzekanie w oparciu o Konstytucję i ustawy, to pomijanie Konstytucji, w warunkach jednoznacznego naruszenia jej zasad przez ustawodawcę, przy nieefektywności działania Trybunału Konstytucyjnego, oznacza rezygnację z władzy sądowniczej i podległość władzy ustawodawczej, co w istocie niweczy niezawisłość sędziowską.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzuty niekonstytucyjności rozwiązań prawnych, przyjętych w ustawie z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (Dz.U. poz. 2270), pojawiały się już na etapie prac nad projektem ustawy. Negatywną opinię do projektu ustawy przedstawiło Forum Związków Zawodowych. Krytyczne uwagi do projektu ustawy zgłosił Sąd Najwyższy w opinii z 9 grudnia 2016 (druk sejmowy nr 1061) oraz Biuro Legislacyjne Senatu z 19 grudnia 2016 (druk nr 394). Również Legislator ocenił negatywnie wprowadzone, w trakcie posiedzenia komisji sejmowej, rozwiązania prawne. Następnie negatywną ocenę skutków regulacji przedstawił Raport Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z lipca 2021 r. Wreszcie, Sąd Okręgowy w Warszawie wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie konstytucyjności rozwiązań prawnych ustawy. Sprawa zawisła pod sygnaturą P 4/18 i wciąż czeka na rozstrzygnięcie. Powyższe sprawia, że po ponad 7 latach od wejścia w życie ustawy, jej funkcjonowanie musi być oceniane jako poważne zagrożenie dla poszanowania praw człowieka, właśnie przez wzgląd na brak efektywności działania Trybunału Konstytucyjnego, w zestawieniu z szeregiem ocen krytycznych różnych organów i instytucji.

Sąd Apelacyjny zatem nie podzielił rozważań prawnych zawartych w wyroku Sądu Najwyższego z 13.02.2024 r. I USKP 46/23, w którym to wyroku stwierdzono, że analizowana w sprawie ustawa nie daje uprawnień sądom do jakichkolwiek ocen sposobu wykonywania przez funkcjonariuszy służby na rzecz totalitarnego państwa, jak również że ustawa zawiera legalną definicję tej służby i nie ma potrzeby sięgania do innych rodzajów wykładni art. 13b ust. 1 ustawy niż wykładnia językowa. Sąd Apelacyjny wziął przy tym pod uwagę, że wyrok został wydany przez sędziów Sądu Najwyższego powołanych przez nielegalną Krajową Radę Sądownictwa i jako taki może zostać podważony. Przy czym sędziowie, formułując oceny prawne w sprawie I USKP 46/23, odwołali się wyłącznie do własnego, dotychczasowego orzecznictwa, pomijając pozostały dorobek orzeczniczy wypracowany na gruncie analizowanej ustawy. Natomiast w kwestii legalności składu sądu, należy przypomnieć, że z uchwały składu połączonych Izb - Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - zasada prawna z dnia 23 stycznia 2020 r. BSA I-4110-1/20 wynika, że sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego Sądu Najwyższego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3). Analiza statusu sędziów nominowanych prze KRS ukształtowaną po nowelizacji ustawy o KRS z dnia 8.12.2017 r. była też przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2022 r., I KZP 2/22, w której stwierdzono, że Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw nie jest organem tożsamym z organem konstytucyjnym, którego skład i sposób wyłaniania reguluje Konstytucja RP, w szczególności w art. 187 ust. 1.

1.

Przechodząc do oceny merytorycznej, Sąd Okręgowy trafnie odwołał się do uchwały składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. III UZP 1/20.

Jednocześnie Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na niejednoznaczność prawną i otwartość katalogu zamieszczonego w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w którym to przepisie ustawodawca użył ww. pojęcia służby na rzecz totalitarnego państwa. Wymaga podkreślenia, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, ustawodawca wyjaśnił, że sądy wielokrotnie wskazywały, iż tzw. katalog lustracyjny z art. 2 ustawy z 18.10.2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów, jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy konkretna jednostka była organem bezpieczeństwa państwa, a więc projektowana ustawa miała na celu usunięcie wskazanej wady wcześniejszych aktów prawnych.

Sąd Apelacyjny jednak zauważył, że mimo powyższego założenia, ustawodawca nie zlikwidował tej wady poprzedniej ustawy. Ustawodawca, owszem wskazał konkretnie kilkadziesiąt formacji, w których służba podlegała restrykcji ustawowej, ale jednocześnie i równolegle posłużył się ogólnikowymi zwrotami, które nie definiują innych, pozostałych struktur, lecz tworzą otwarty i niedookreślony katalog, w dużym zakresie, w sposób legalny niemożliwy do zweryfikowania, a przy tym służba w tych niedookreślonych strukturach również objęta została restrykcją ustawową. Co więcej, ustawodawca, nawet wprost definiując struktury, sformułował warunki ustawowe, oparte na ogólnych i niezdefiniowanych pojęciach, niemożliwych do określenia w drodze wykładni prawa, ponieważ pojęcia te odniósł do treści merytorycznych, które nie zostały wyjaśnione w definicjach ustawowych. W szczególności, ustawodawca w treści art. 13b ust. 1 pkt 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wskazał na: poprzedniczki lub odpowiedniki terenowe służb i jednostek organizacyjnych MSW, przy czym te tzw. poprzedniczki lub odpowiedniki terenowe służb i jednostek organizacyjnych MSW nie zostały wyspecyfikowane w ustawie i znane są tylko wąskiemu gronu specjalistów IPN. Natomiast adresat przepisu prawa musi sam prowadzić kwerendę, po to by ustalić, czy akurat jego służba kwalifikowała się jako służba w tego rodzaju instytucji/formacji, a nawet wtedy, do końca nie ma pewności, czy dokonał prawidłowej kwalifikacji, ponieważ ustawa nie ustanawia kryteriów pozwalających na tego rodzaju weryfikację. Co więcej, historyczne akty prawa wewnętrznego, dotyczące struktur i formacji służby ochrony państwa, w większości z byłą klauzulą tajne i ściśle tajne, które nie są znane i udostępniane publicznie, nie zostały ujawnione jako załączniki do ustawy. Zostają natomiast przez IPN ujawniane w trakcie postępowań sądowych, chociaż IPN nie jest stroną procesu i nie ma kompetencji procesowej do zajmowania w sprawie merytorycznego stanowiska. Natomiast organ nie przedstawia interpretacji tych historycznych aktów prawa w nawiązaniu do spełnienia przesłanek ustawowych z art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie ma więc pewności ustawowej, czy stosujący prawo odwołuje się do prawidłowych aktów prawnych i dokumentów archiwalnych, jak też, czy prawidłowo interpretuje ich treść w kontekście art. 13b ust. 1 pkt 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, bowiem nie dysponuje fachową wiedzą historyczną właściwą dla pracowników IPN, zaś ustawa nie daje narzędzi weryfikacyjnych.

Należy też zauważyć, że z treści art. 13b ust. 1 pkt 5 litery a, b, c, d, e ustawy wprost wynika, że kwalifikacja służby jako wykonywanej na rzecz totalitarnego państwa może być stosowana warunkowo, tylko wtedy, gdy służba w danej formacji wiązała się z działalnością formacji polegającą na: nadzorowaniu prac jednostek wypełniających zadania: wywiadowcze, kontrwywiadowcze, Służby Bezpieczeństwa, czynności operacyjno-techniczne niezbędne w działalności Służby Bezpieczeństwa, odpowiedzialne za szkolnictwo, dyscyplinę, kadry i ideowo-wychowawcze aspekty pracy w służbie bezpieczeństwa (litera a), wypełnianiu zadań wywiadowczych i kontrwywiadowczych (litera b), wypełnianiu zadań Służby Bezpieczeństwa (litera c), wykonywaniu czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności Służby Bezpieczeństwa (litera d), bądź odpowiedzialności za szkolnictwo, dyscyplinę, kadry i ideowo-wychowawcze aspekty pracy w Służbie Bezpieczeństwa (litera e). Wprowadzenie do przepisu prawa wymienionych warunków prowadzi do szeregu nierozstrzygalnych wątpliwości z uwagi na niedookreśloność semantyczną użytych pojęć, jak chociażby: jakie zadania obejmował nadzór prac jednostek specjalistycznych, co to są zadania wywiadowcze/kontrwywiadowcze i na czym polegało ich wypełnianie, co to są zadania służby bezpieczeństwa i na czym polegało ich wypełnianie, co oznaczały w języku prawa szkolnictwo, dyscyplina, kadry, ideowo-wychowawcze aspekty pracy w SB i do jakich czynności sprowadzało się ponoszenie odpowiedzialności za te niezdefiniowane dziedziny.

W przedmiotowej sprawie, w oparciu o językową interpretację art. 13b ust. 1 pkt 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy zauważyć, że IPN do sprawy dołączył szereg archiwalnych aktów prawa wewnętrznego dla wykazania, że ubezpieczona pełniła służbę w jednostkach wymienionych w art. 13b ust. 1 pkt 5 litera c) tiret trzynaście i litera b) tiret ósme ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie przeprowadził jednak wywodu prawnego w zakresie kwalifikacji jednostek prawnych, w których pełniła służbę ubezpieczona, pod konkretną jednostkę redakcyjną z przepisu z art. 13b. W myśl art. 13b ustawy.

1 . Za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w niżej wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach:

(..)

5) służby i jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, i ich poprzedniczki, oraz ich odpowiedniki terenowe:

(..)

b) wypełniające zadania wywiadowcze i kontrwywiadowcze :

- Departament I,

- Departament II,

- Biuro Paszportów, od dnia 1 kwietnia 1964 r.,

- Biuro „A”,

- Biuro Szyfrów,

- Biuro Radiokontrwywiadu,

- wydziały paszportów, od dnia 15 lipca 1964 r.,

- Zwiad Wojsk Ochrony Pogranicza,

(..)

c) wypełniające zadania Służby Bezpieczeństwa :

- Departament Ochrony Konstytucyjnego Porządku Państwa,

- Departament Ochrony Gospodarki,

- Departament Studiów i Analiz,

- Departament III,

- Departament IV,

- Departament V ,

- Departament VI,

- Główny Inspektorat Ochrony Przemysłu, od dnia 27 listopada 1981 r.,

- Biuro Śledcze,

- Departament Społeczno-Administracyjny,

- Biuro Studiów Służby Bezpieczeństwa,

- Biuro Rejestracji Cudzoziemców,

- Zarząd Kontroli Ruchu Granicznego,

(..)

Z ustaleń sprawy wynika, że okres objęty art. 13b, pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa obejmował przedział od 1.01.1967 do 01.12.1982, czyli ponad 15 lat. Ubezpieczona z dniem 1.01.1967 została przyjęty do służby w Milicji Obywatelskiej jako sekretarka-maszynistka w (...) K.. Następnie pełniła funkcję kierownika (...) oraz została młodszym (...).

Należy zauważyć, że art. 13b nie wymienia wprost formacji, w której służyła ubezpieczona. Organ nie wykazał, że ubezpieczona pełniła służbę w formacji Zwiad (...), bądź w Zarządzie (...). Tego rodzaju służbę wyinterpretował ubezpieczonemu IPN, na podstawie tylko sobie znanej dokumentacji archiwalnej, która nie stanowi załącznika do ustawy, była więc swobodną interpretacją IPN. Należy podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie precyzuje, co to są odpowiedniki terenowe służb i jednostek organizacyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, ani też jaka była ich struktura. W art. 13b ust. 1 pkt 5 lit b tiret ósmy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wymieniona jest formacja Zwiad (...), wypełniające zadania wywiadowcze i kontrwywiadowcze, natomiast w 13b ust. 1 pkt 5 lit. c) tiret trzynaście wymieniony jest Zarząd (...), wypełniający zadania Służby Bezpieczeństwa. Takich formacji nie wykazano. A przy tym nie można zweryfikować w oparciu o przesłanki ustawowe, czy formacje w których służyła ubezpieczona wypełniały zadania wywiadowcze i kontrwywiadowcze, bądź wypełniały zadania Służby Bezpieczeństwa, ponieważ w ogóle nie wiadomo, co na gruncie ustawy oznaczają te pojęcia.

W rozpoznawanej sprawie, w nawiązaniu do ww. przepisów prawa, nie było zatem podstaw ustawowych, by ww. okres, wynikający z informacji IPN, potraktować jako służbę ubezpieczonej na rzecz totalitarnego państwa. Tym samym, nie było podstaw faktycznych do zastosowania art. 22a ustawy i ponownego ustalenia renty przez obniżenie wysokości należności, ponieważ ubezpieczonej nie udowodniono służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy, skoro podjąła służbę w jednostkach nie wskazanych wprost i konkretnie w art. 13b ust. 1 pkt 5 ustawy zaopatrzeniowej, a przy tym nie można legalnie zweryfikować, czy jednostki te realizowały zadania wskazane w literach b i c art. 13b ustawy.

2.

Kolejną kwestią jest to, że aktualna regulacja prawna po raz drugi dotyczy zagadnienia pozbawienia przywilejów emerytalno-rentowych byłych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa. Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020, III UZP 1/20, podejmując to zagadnienie wskazał, że dopuszczalny sam w sobie cel, polegający na konieczności odebrania przywileju, zderza się z abstrakcyjnym mechanizmem, w którym funkcjonariusz, albo członek jego rodziny, ma obowiązek udowadniać swoją niewinność, bo on ma wykazać przesłanki zwalniające organ rentowy z zastosowania mechanizmu korygującego. Oznacza to końcowo, że system emerytalny, ukształtowany jako czytelny, przewidywalny zbiór praw i obowiązków, zostaje uszczuplony, stając się instrumentem prowadzenia polityki represyjnej przez Państwo w takim ujęciu, że sama służba, czyli przynależność do służby, może być uznana za samodzielne i wyłączne kryterium różnicujące wysokość emerytalnych uprawnień. Z drugiej strony, z cytowanych przez SN szeregu opracowań wynika, że nie wszyscy pozostający w służbie funkcjonariusze zwalczali opozycję polityczną i Kościół katolicki, i nie wszyscy łamali prawa człowieka, skoro część funkcjonariuszy zajmowała się ochroną gospodarczą Polski, zwalczaniem przemytu narkotyków, ochroną granicy (teza 100 uchwały).

Dodatkowo, w przekonaniu Sądu Apelacyjnego, konieczne jest odniesienie spawy do następującego uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 16.12.2016 r.:

projektowana ustawa zakłada obniżenie policyjnych emerytur i rent inwalidzkich policyjnych wszystkim funkcjonariuszom, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz rent rodzinnych pobieranych po takich funkcjonariuszach, zgodnie z niżej przyjętymi założeniami.

Renta inwalidzka.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa wysokość renty inwalidzkiej ustala się na następujących zasadach:

a)  obniżeniu ulegnie wymiar procentowy renty inwalidzkiej. W tym celu określony został przelicznik 2% podstawy wymiaru renty za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa i w zależności od liczby lat takiej służby zostanie obniżony wymiar procentowy renty inwalidzkiej, a w konsekwencji wysokość całej renty inwalidzkiej,

(…)

Przelicznik obniżenia podstawy wymiaru renty inwalidzkiej, a w konsekwencji wysokości całej renty inwalidzkiej, o 2% za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, koresponduje ze wskaźnikiem 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa (obniżenie o 2,1% w stosunku do wskaźnika 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok „standardowej” służby, wynikający z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej).

(….)

Następnie, toku procesu legislacyjnego, na posiedzeniu komisji sejmowych została zgłoszona poprawka przygotowana przez rząd, którą Sekretarz stanu w MSWiA Jarosław Zieliński uzasadnił następująco:

Biorąc pod uwagę dyskusję, która dotychczas się odbyła, wróciliśmy do bardzo prostego 

rozstrzygnięcia i zasady, że za czas służby w organach bezpieczeństwa nic się nie należy -  ani 0,7, ani 2,6, ani 0,5, po prostu nie należy się nic. Należy się zero. W związku z tym w art.  15c ust. 1 pkt 1 wyrazy „0,5 podstawy wymiaru” proponujemy zastąpić wyrazami „0 podstawy wymiaru”.

Wymaga przy tym odnotowania, że legislator Biura Legislacyjnego zwrócił uwagę, że ta poprawka, z tego względu, że operuje wskaźnikiem 0,0% może być niezgodna z Konstytucją, z art. 67, który przyznaje obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego.

Powyższe wg : (...)

Końcowo, ustawodawca wprowadził art. 15c, art. 22a i art. 24a dot. ustalanie prawa do emerytury policyjnej oraz policyjnej renty inwalidzkiej i renty rodzinnej.

W takim stanie ustawodawczym, Sąd Apelacyjny zgodził się z poglądem Sądu Najwyższego, że tego rodzaju wtórna ingerencja nie niesie ze sobą żadnych nowych argumentów, bo za taki nie można uznać faktu, że poprzednia regulacja nie była pełna. Nie odkryto nowych aspektów działań funkcjonariuszy i nie zastosowano metody indywidualnej oceny służby (teza 101 uchwały SN). A dodatkowo wprowadzone rozwiązanie nosiło znamiona bezprawnej represji, bowiem nie przewidywało żadnego uzasadnienia ustawodawcy dla zmiany wskaźnika z 0,5 % wg projektu ustawy do 0,0%, czy też przelicznika 2% podstawy wymiaru renty, wg projektu ustawy do 10%. Nie budzi wątpliwości Sądu Apelacyjnego, że uzasadnienie ustawodawcy odnosiło się do wskaźników 0,5% podstawy wymiaru emerytury i do 2% podstawy wymiaru renty, zaś przeliczniki aktualnie obowiązujące w ustawie zostały ad hoc wprowadzone i przegłosowane w trakcie posiedzenia komisji, bez merytorycznego uzasadnienia.

Należało też mieć na uwadze, że renta ubezpieczonej została obniżona na podstawie art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej do kwoty 1 000 zł, z kwoty 2 776,33 zł (wg decyzji z 27.02.2017). Art. 22a ust. 2. ustawy stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Z ustaleń Sądu Okręgowego wynika, że ubezpieczona pełniła służbę do 07.07.1990 r. kiedy została zwolniona ze służby i przeszła na rentę. Czyli w jej przypadku miał zastosowanie art. 22a ust. 2 i to niezależnie od wyłączenia z okresu służby na rzecz totalitarnego państwa lat 1967 – 1982, a więc renta ulegała obniżeniu do wartości ryczałtowej renty minimalnej.

W tym kontekście, pojawia się zatem kolejna kwestia, mianowicie pytanie o dopuszczalność przyjęcia ryczałtowej formy ustalenia renty inwalidzkiej funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a którzy zostali zwolnieni ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej. Oceny tego zagadnienia Sąd Apelacyjny dokonał w ramach dopuszczalnej rozproszonej kontroli konstytucyjnej przepisów ustawy, w oparciu o zasady zapisane w Konstytucji RP.

Wymaga wskazania, że aktualna regulacja prawna jest ewenementem na gruncie rozwiązań prawnych z zakresu zabezpieczenia społecznego, dotąd nie praktykowanym w polskim systemie zabezpieczenia społecznego.

Na poparcie powyższego, należy wskazać, że projekt ustawy zmieniającej z 16.12.2016 r. nie przewidywał takiego rozwiązania, lecz następującą regulację prawną:

Art. 22a. 1. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

2. Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

3. W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 2, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

4. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

5. W przypadku, o którym mowa w ust. 4, przepis art. 15c ust. 6 stosuje się odpowiednio.

6. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ogłosi, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, obowiązującą od dnia ogłoszenia ustawy z dnia … o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. …) miesięczną kwotę przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczoną za ostatni miesiąc kwartału poprzedzającego datę ogłoszenia ustawy z dnia … o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. …). Przepis art. 15c ust. 8 stosuje się odpowiednio.

7. Miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z ust. 6, podlega waloryzacji na zasadach i w terminach przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

8. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ogłasza, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” co najmniej na 12 dni roboczych przed najbliższym terminem waloryzacji obowiązującą od tego terminu kwotę, o której mowa w ust. 7.

Według projektu ustawy zmieniającej, art. 22a zawierał osiem ustępów i nie przewidywał szczególnej sankcji w zakresie ustalenia wysokości renty dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r.

Następnie, toku procesu legislacyjnego, na posiedzeniu komisji sejmowych została zgłoszona poprawka przygotowana przez rząd, którą Sekretarz stanu w MSWiA Jarosław Zieliński uzasadnił następująco:

Zanim tę poprawkę omówię, chciałbym zwrócić uwagę – bo to się wiąże z tą poprawką – że poprzednia poprawka, która ustanawia ten wskaźnik podstawy wymiaru jako 0 za czas służby w organach totalitarnego państwa, nie oznacza, że te osoby, które miały za sobą okres służby wyłącznie w tych organach, nie będą miały żadnego zabezpieczenia społecznego. Będą miały na podstawie art. 18 ust. 2 obecnie obowiązujących przepisów. Będą więc miały świadczenia nie niższe niż kwota najniższej emerytury lub renty. To jest więc uwaga istotna, żeby ktoś nie myślał, że nie będzie żadnych świadczeń. Będą świadczenia, ale nie niższe niż ta najniższa kwota. To po pierwsze.

Po drugie, jeżeli chodzi o renty, bo tego dotyczy ta poprawka, to w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w katalogu w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 ustawy proponuje się zmniejszyć o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszeniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. Druga część tej poprawki: „po ust. 1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu: „w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (katalog), i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej”. O tych grupach inwalidzkich i o tej sprawie traktuje art. 22, który brzmi tak: „Renta inwalidzka dla inwalidów zaliczonych do pierwszej grupy 80%, do drugiej grupy 70%, do trzeciej grupy 40% podstawy wymiaru, bez uwzględnienia dodatków, o których mowa w art. 18 ust. 1”. Tutaj więc jest to taki przepis, który zmniejsza tę podstawę wymiaru za każdy rok służby, ale nie powoduje, że świadczenie będzie niższe niż najniższa renta. Dziękuję. To również jest w tym samym duchu, że za czas służby w tych organach w zasadzie nic nie powinno się należeć, ale obniżamy ten wymiar.

Powyższe wg :(...)

Końcowo, ustawodawca wprowadził art. 22a w brzmieniu uwzględniającym tę poprawkę:

Art. 22a 1. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b , rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b . Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b , ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

2. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b , i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

3. Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

4. W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 . Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

5. Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

6. W przypadku, o którym mowa w ust. 5, przepis art. 15c ust. 6 stosuje się odpowiednio.

7. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ogłosi, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", obowiązującą od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin miesięczną kwotę przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczoną za ostatni miesiąc kwartału poprzedzającego datę ogłoszenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Przepis art. 15c ust. 8 stosuje się odpowiednio.

8. Miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z ust. 7, podlega waloryzacji na zasadach i w terminach przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

9. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ogłasza, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" co najmniej na 7 dni roboczych przed najbliższym terminem waloryzacji obowiązującą od tego terminu kwotę, o której mowa w ust.

W takim stanie ustawodawczym, w ocenie Sądu Apelacyjnego, wprowadzone rozwiązanie prawne nosiło znamiona represji i jako takie było nieproporcjonalne, bowiem nie przewidywało żadnego uzasadnienia ustawodawcy dla zmiany dotychczasowego sposobu ustalania renty inwalidzkiej przez wprowadzenie swoistego ryczałtu w wysokości renty minimalnej. Nie budzi wątpliwości, że uzasadnienie ustawodawcy do projektu ustawy nie odnosiło się do aktualnego brzmienia art. 22a ust. 2 ustawy, bo nie było takiego przepisu prawa w projekcie złożonym w Sejmie. Przepis ten został ad hoc wprowadzony i przegłosowany w trakcie posiedzenia komisji, bez merytorycznego uzasadnienia, a jedynym uzasadnieniem było stwierdzenie zgłaszającego poprawkę, że za czas służby w tych organach w zasadzie nic nie powinno się należeć, ale obniżamy ten wymiar.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, zatem nie można uznać proporcjonalności przyjętego rozwiązania prawnego, skoro ustawodawca nawet nie pokusił się o wykazanie, że wprowadza rozwiązanie proporcjonalne do celu ustawy, a przy tym uwzględniające interes podmiotów, do których to rozwiązanie adresuje.

Sąd Najwyższy w wyroku z 16 marca 2023 r. II USKP 120/22 w zbliżonym stanie prawnym, wprawdzie wskazał, że dostrzegając zaprezentowane przeciwstawne racje, bez względu na to, które z nich do każdego z nas bardziej przemawiają, wydaje się jasne, że wskazany dwugłos nie sprzyja, a wręcz zaciemnia możliwość jednoznacznego zakwalifikowania art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej jako pozostającego w opozycji do wzorca wskazanego w art. 2 Konstytucji RP. Identycznie rzecz się ma, jeśli chodzi o zgodność z pozostałymi przepisami Konstytucji. W każdym razie Sąd Najwyższy rozpoznający sprawę nie ma w tym zakresie pewności, a to oznacza, że należy uwzględnić domniemanie zgodności tego przepisu z Konstytucją. Niemniej Sąd Najwyższy nie rozważył zagadnienia w kontekście zasady proporcjonalność przyjętego rozwiązania prawnego. Powyższe miało istotne znaczenie, jako że organ emerytalno-rentowy dokonuje wyzerowania okresów służby poświadczonych informacją IPN, tak jakby był to okres braku aktywności zawodowej, nie bacząc przy tym na okoliczności dotyczące indywidualnych ubezpieczonych, lecz przyjmuje zasadę sankcji zbiorowej.

W tym kontekście wymaga też zaznaczenia, że Artykuł 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) brzmi następująco:

Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Europejski Trybunał Praw Człowieka, dokonując interpretacji przywołanego art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji, w sprawie M. p. Polsce, dotyczącej cofnięcia wcześniejszej emerytury w kontekście prawa do poszanowania mienia, w wyroku z 15 września 2009 r. 10373/05 stwierdził m.in.:

W kontekście prawa własności, szczególne znaczenie winno zostać przypisane zasadzie dobrego rządzenia. Jest sprawą pożądaną, aby władze publiczne działały z najwyższą starannością, w szczególności podczas rozstrzygania spraw o zasadniczym znaczeniu dla jednostek, takich jak świadczenia i inne prawa własności.

Trybunał, mając na uwadze znaczenie sprawiedliwości społecznej, uznaje, iż generalną zasadą powinno być, aby władze publiczne nie były powstrzymywane od poprawiania swoich błędów, nawet tych wynikłych z ich własnych zaniedbań. Trybunał musi jednakże zauważyć, iż powyższa ogólna zasada nie może zwyciężać w sytuacji, gdy od danej jednostki wymaga się aby poniosła nadmierny ciężar wynikający z zastosowanego środka pozbawiającego ją lub jego świadczenia. Jeżeli błąd został spowodowany przez same władze, bez żadnej winy osoby trzeciej, inne podejście w stosunku do zasady proporcjonalności musi zostać powzięte w określeniu, czy ciężar poniesiony przez obywatela był nadmierny.

W stanie faktycznym dotyczącym ubezpieczonej, zatem nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności i osobistym prawem majątkowym do przyznanych zabezpieczeń społecznych było wprowadzenie regulacji ustawowej, na mocy której ubezpieczonej rażąco ograniczono prawo do renty, ustalonej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przez niczym nieuzasadnione przez ustawodawcę wyzerowanie ponad 14 lat służby, co w przypadku renty ubezpieczonej prowadziło do znacznego obniżenia świadczenia i ograniczenia do poziomu świadczenia minimalnego. W ocenie Sądu Apelacyjnego jest to przede wszystkim sankcja nadmierna, w szczególności zważywszy, że ubezpieczony ma aktualnie 79 lat i od siedmiu lat czeka na rozstrzygniecie sprawy o rentę.

Brak uzasadnienia ustawodawczego w kwestii renty inwalidzkiej dla funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieni ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. r eksplikuje ocenę o naruszeniu zasady proporcjonalności. Zastosowany mechanizm obniżenia świadczeń był nieproporcjonalny do celu ustawy, ponieważ prowadził do wyrugowania okresu służby i z tego tytułu wprowadzał dla funkcjonariusza represję finansową. Cel ustawy, polegający na realizacji sprawiedliwości dziejowej nie tłumaczył, dlaczego na zasadzie sankcji zbiorowej wszystkim ubezpieczonym podpadającym pod kwalifikację z art. 13b ust. 1 ustawy należało przyjąć fikcję prawną braku służby w okresach arbitralnie i ogólnikowo wskazywanych przez IPN oraz limitować świadczenie w formie de facto ryczałtowej.

Sąd Apelacyjny miał również na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r., P 10/20 orzekł, że art. 22a ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723) jest zgodny z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak Sąd Najwyższy w wyroku z 6 lutego 2024 r. I USKP 114/23 wskazał, że w składzie orzekającym Trybunału wydającego powołane orzeczenie uczestniczyli: Jarosław Wyrembak, powołany na urząd sędziego w miejsce zmarłego Henryka Ciocha, który z kolei zajął miejsce już wcześniej zajęte przez osobę wybraną na sędziego przez Sejm VII Kadencji, Justyn Piskorski powołany na urząd w miejsce zmarłego Lecha Morawskiego, który z kolei zajął miejsce już wcześniej zajęte przez osobę wybraną na sędziego przez Sejm, oraz Bartłomiej Sochański, powołany na urząd sędziego w miejsce zmarłego Grzegorza Jędrejka, który z kolei zajął miejsce już wcześniej zajęte przez osobę wybraną na sędziego przez Sejm VII Kadencji. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyrokach: z dnia 3 grudnia 2015 r., K 34/15 (OTK-A2015 nr 11, poz. 185; z dnia 9 grudnia 2015 r., K 35/15, OTK-A2015 nr 11, poz. 186; z dnia 9 marca 2016 r., K 47/15, OTK-A2018, poz. 31 i z dnia 11 sierpnia 2016 r., K 39/16, OTK-A 2016, poz. 71 oraz w postanowieniu z dnia 7 stycznia 2016 r., U 8/15, OTK-A 2016 poz. 1). Sąd Najwyższy ocenił, że to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie wywiera skutków przewidzianych w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP jako orzeczenie mające moc powszechnie obowiązującą i ostateczne. Sąd Najwyższy podzielił w tym zakresie, w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2023 r., I KZP 5/23 (niepublikowanego). Wskazano w nim, że aspekty sprzecznego z prawem krajowym wyboru osób na sędziów Trybunału Konstytucyjnego na miejsca już wcześniej zajęte, zostały precyzyjnie wskazane także w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) z dnia 7 maja 2021 r. w sprawie 4907/18, (...) przeciwko Polsce (por. także omówienie wyroku: M. A. Nowicki, Palestra 2021, z. 6, s. 88-101). ETPCz orzekł, że rozstrzygnięcie sprawy przez skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego z udziałem osoby wybranej na miejsce już zajęte narusza art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ponieważ taki organ nie spełnia wymogu „sądu ustanowionego ustawą".

W konsekwencji, w zgodzie z wykładnią prokonstytucyjną przepisu prawa stosowanego w indywidualnej sprawie, Sąd Apelacyjny ocenił trafność rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, zatem na podstawie art. 385 k.p.c. oddalił apelację organu. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik sporu, na podstawie art. 98 §1 i 3 k.p.c. w zw. z §10 ust. 1.2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)

SSA Jolanta Hawryszko