Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 10 października 2024 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie XXIV Wydział Cywilny w składzie:

Przewodniczący: sędzia Maria Piasecka

Protokolant: stażysta Milena Paluch

po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. w Warszawie na rozprawie

sprawy z powództwa (...) sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W.

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Zdrowia

o zapłatę

I.  oddala powództwo;

II.  kosztami procesu obciąża w całości powoda, szczegółowe rozliczenie tych kosztów pozostawiając referendarzowi sądowemu.

Sygn. akt XXIV C 756/20

UZASADNIENIE

W pozwie wniesionym w dniu 11 maja 2020 r. (data nadania na poczcie) przeciwko Skarbowi Państwa – Radzie Ministrów, powód (...) sp. z o.o. sp. k. w W. żądał zasądzenia od pozwanego na swoją rzecz:



kwoty 273 836,59 zł z odsetkami liczonymi od dnia wniesienia pozwu tytułem odszkodowania za poniesioną stratę wynikającą z konieczności zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w marcu 2020 r.;



kwoty 184 672,51 zł z odsetkami liczonymi od dnia wniesienia pozwu tytułem odszkodowania za utracone korzyści, które powód by osiągnął, co zaś nie było możliwe z uwagi na konieczność zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej;



kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje roszczenie powód podniósł, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie siłowni i klubów fitness, które musiał zamknąć w związku z wydaniem przez Ministra Zdrowia Rozporządzenia z 13 maja 2020 r., a następnie z 20 maja 2020 r. dotyczących ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii. W związku z tym powód dochodzi zapłaty odszkodowania za koszty prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej w marcu 2020 r. oraz utraconych w tym miesiącu przychodów. Jak wskazano w pozwie, zdarzeniem wyrządzającym szkodę było niewydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia o wprowadzeniu na terenie Polski stanu klęski żywiołowej (pozew k. 3-10).

W odpowiedzi na pozew pozwany wniósł o oddalenie powództwa w całości oraz o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego Skarbu Państwa kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu strona pozwana wskazała między innymi, iż nie istniał prawny obowiązek ogłoszenia przez Radę Ministrów na terenie Polski stanu klęski żywiołowej, a jeśli nawet taki obowiązek istniał, to nie da się wskazać, jaką konkretnie treść miałoby mieć rozporządzenie go wprowadzające, w szczególności, które prawa i wolności miałyby zostać w takim rozporządzeniu ograniczone, a także kiedy takie rozporządzenie miałoby zostać wydane. Pozwany zakwestionował również wskazywaną przez powoda wysokość szkody oraz związek przyczynowy pomiędzy szkodą a wskazywanym przez powoda zdarzeniem szkodzącym (odpowiedź na pozew – k. 82-101).

W piśmie z 23 sierpnia 2021 r. powód doprecyzował, że uprawnienia do dochodzenia roszczenia należy upatrywać w normach konstytucyjnych wyrażonych w art. 22 Konstytucji (ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny) oraz art. 77 Konstytucji (każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jak została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej). Obecnie nie budzi wątpliwości na gruncie prawnym, że czasowy, całkowity zakaz prowadzenia działalności gospodarczej regulowany rozporządzeniem jest niezgodny z prawem z uwagi na treść art. 22 Konstytucji. Powód nie kwestionował zasadności wprowadzanych ograniczeń lecz uchybienie w zakresie ich formy prawnej. W ocenie powoda uzasadnione jest dochodzenie roszczenia w pełnej wysokości tj. w zakresie szkody rzeczywistej i utraconych korzyści. Gdyby bowiem wprowadzony został stan klęski żywiołowej, odpowiedzialność Państwa zostałaby ograniczona do szkody rzeczywistej, gdyż takie rozwiązanie wynikałoby z obowiązujących przepisów. Powód wskazał także, że wprowadzone tarcze antykryzysowe nie wyrównywały strat majątkowych lecz wsparcia w związku z wystąpieniem pandemii bez różnicowania przyczyn zamknięcia lub zaprzestania działalności gospodarczej (pismo k. 109-115).

W odpowiedzi na stanowisko powoda, pozwany kwestionował twierdzenia powoda dotyczące przyczyn niewprowadzenia przez władze stanu klęski żywiołowej. Pozwany podniósł także, że powód nie wykazał przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za niezgodne z prawem niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewidywał przepis prawny. W ocenie pozwanego, powód nie przedstawił żadnych argumentów podważających twierdzenie, że w niniejszej sprawie nie doszło do niezgodnego z prawem niewydania aktu normatywnego. Pozwany wskazał także, że, wbrew twierdzeniom powoda, podstawą prawna roszczeń, nie mogą być bezpośrednio przepisy Konstytucji. Z ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika bowiem, że przepisy te nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej obowiązku naprawienia szkody w związku z wykonywaniem władzy publicznej, gdyż przepisy te są na tyle niedookreślone, że nie można na ich podstawie wywieźć przesłanej tej odpowiedzialności. Pozwany zauważył także, że powód nie przedstawił żadnych dowodów poniesienia szkody.

Postanowieniem z 16 sierpnia 2023 r. Sad ustalił, że pozwanym w sprawie jest Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Zdrowia.

Sąd Okręgowy ustalił i zważył, co następuje:

Powód prowadzi działalność gospodarczą w zakresie siłowni i klubów fitness (okoliczność niesporna).

W okresie od marca 2019 r. do lutego 2020 r. działalność gospodarcza powoda wygenerowała - (...) zł dochodu. Szacowany średniomiesięczny dochód wyniósł – (...) zł. Szacowany dochód jaki powód mógłby uzyskać w marcu 2020 r., a którego nie uzyskał z uwagi na wprowadzenie zakazu działalności gospodarczej wprowadzonej rozporządzeniami Ministra Zdrowia z 13 marca i 20 marca 2020 r. wyniósłby (...) zł (opinia biegłego k. 254-259).

Powództwo podlegało oddaleniu, ponieważ powód nie wykazał żadnej z przesłanek roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 417 ¹ § 4 k.c., tj. dopuszczenia się przez Państwo Polskie zaniechania legislacyjnego, zaistnienia po stronie powoda szkody w określonej wysokości oraz związku przyczynowego pomiędzy szkodą a ewentualnym zaniechaniem legislacyjnym.

Zgodnie z art. 417 ¹ § 4 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.

W związku z powyższym Skarb Państwa odpowiada jedynie za szkodę wywołaną niewydaniem aktu prawnego, co do którego istniał prawny obowiązek jego wydania. Niedopuszczalne jest zatem żądanie naprawienia szkody, za niewydanie aktu prawnego, co do którego istniała jedynie możliwość, zalecenie lub deklaracja jego wydania lub którego „obowiązek” wydania wynikał z norm pozaprawnych. Niedopuszczalne jest również wywodzenie określonego obowiązku z przepisów ogólnych w drodze wykładni prawa. Wszystkie te sytuacje stanowiłyby wkroczenie władzy sądowniczej w uprawnienia zastrzeżone dla ustawodawcy (zob. np. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r., IV CSK 63/06, Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2013 r. I CSK 345/12, Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2013 r., I ACa 190/13, Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r., I ACa 894/13).

Konsekwencją powyższego jest również to, iż obowiązek wydania określonego aktu prawnego musi być skonkretyzowany na tyle, aby można było określić treść aktu, którego wydanie jest obowiązkiem Państwa. Nie można uznać, aby treść aktu prawnego mogła zostać ustalona na innej podstawie niż w drodze ścisłej wykładni językowej przepisu przewidującego obowiązek wydania określonego aktu. W przeciwnym razie dochodziłoby do prawotwórczej wykładni nawet nie prawa, ale prawnego obowiązku uchwalenia prawa (zob. przywołane wcześniej orzecznictwo). Zabieg taki wpływałby również na wysokość poniesionej szkody bowiem ostatecznie to od treści niewydanego aktu prawnego zależy w jakim zakresie żądający ochrony poniósł szkodę, która wynika z nieuzyskania przez poszkodowanego praw, jakich się słusznie spodziewał w oparciu o obciążający władze państwowe obowiązek uchwalenia określonych przepisów. W przypadku zaś uchwalenia określonych przepisów od porównania ich treści z treścią przepisu określającego obowiązek ich wydania zależy czy ustawodawca spełnił obciążający go prawnie obowiązek, czy też nie, ewentualnie w jakim zakresie go spełnił. Ustawodawca odpowiada jedynie w zakresie obciążającego go obowiązku prawnego.

Jak stanowi art. 232 Konstytucji w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu (analogicznie art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1897)). Jeśli zatem Rada Ministrów może wprowadzić stan klęski żywiołowej, to tym samym nie istnieje prawny obowiązek jego wprowadzenia. Gdyby ustawodawca konstytucyjny chciał wprowadzić w tym zakresie obowiązek ogłoszenia stanu nadzwyczajnego, to posłużyłby się słowem „wprowadza”. Wniosek ten jest oczywisty, biorąc pod uwagę nie tylko wykładnię językową, ale również funkcjonalną Rozdziału IX Konstytucji dotyczącego stanów nadzwyczajnych. Stany te wiążą się z ograniczeniem wolności i praw gwarantowanych w Konstytucji (art. 228 ust. 3 i art. 233 Konstytucji), a zatem ich wprowadzenie nie może być sytuacją preferowaną przez ustawodawcę w demokratycznym państwie prawa. Wprowadzenie takich stanów zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organów państwowych, które mogą, ale nie muszą wprowadzać takie stany, w szczególności przy uwzględnieniu oceny czy ich wprowadzenie jest w istocie konieczne, biorąc pod uwagę zasadę proporcjonalności (zob. np. komentarz do art. 228 Konstytucji, M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, Warszawa 2016, Legalis).

Rację ma również strona pozwana, gdy wskazuje, że nie jest znana pełna treść rozporządzenia, które miałoby wprowadzać stan klęski żywiołowej na terenie Polski. Poza wprowadzeniem takiego stanu rozporządzenie powinno również określać przyczyny, datę wprowadzenia oraz obszar i czas trwania stanu klęski żywiołowej, a także rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej). W sprawie niniejszej powód nie wskazuje wprost, jaką treść miałoby mieć rozporządzenie Rady Ministrów o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, jednakże z uzasadnienia pozwu zdaje się wynikać, że powinno ono mieć taką treść jak rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 maja 2020 r. oraz 20 maja 2020 r. dotyczące ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii, a więc przede wszystkim powinno ono ustanawiać natychmiastowy zakaz wykonywania działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu siłowni i klubów fitness (§ 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz § 6 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 433) oraz § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz § 7 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491)). Rozumowanie strony powodowej w tym zakresie nie jest poprawne, ponieważ zakaz prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju nie jest obligatoryjnym elementem rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej, a jedynie może zostać wprowadzony w rozporządzeniu (art. 5 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej). W szczególności zaś nie można z jakiejkolwiek normy prawnej wywodzić obowiązku zakazania przez Radę Ministrów prowadzenia działalności w zakresie siłowni i klubów fitness.

W istocie powód nie tyle wywodzi obowiązek ogłoszenia Rozporządzenia o określonej treści z jakiejkolwiek normy prawnej, co z faktu ogłoszenia przez Ministra Zdrowia Rozporządzeń z 13 i 20 maja 2020 r. o określonej treści. Okoliczności faktyczne nie mogą mieć jednak wpływu na określenie prawnego obowiązku wydania określonego aktu prawnego. Należy zatem uznać, że na Radzie Ministrów w marcu 2020 r. nie ciążył prawny obowiązek wydania rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej z ograniczeniami prowadzenia działalności gospodarczej, takimi jak to określił Minister Zdrowia w Rozporządzeniach z 13 maja 2020 r. oraz 20 maja 2020 r. dotyczących ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii.

Niezależnie od powyższego, nawet jeśli uznać, że wywodzony przez powoda obowiązek rzeczywiście ciążył na Radzie Ministrów, to niewydanie określonego aktu prawnego nie spowodowało po stronie powoda powstania szkody. Zważyć należy, że w wyniku wydania przez Radę Ministrów żądanego przez powoda rozporządzenia powód nie mógłby prowadzić swej działalności gospodarczej, a zatem to wydanie żądanego przez powoda rozporządzenia spowodowałoby u powoda szkodę. Z drugiej jednak strony, ograniczenie działalności gospodarczej powoda przez Państwo i tak jednak nastąpiło (w wyniku wydania przez Ministra Zdrowia Rozporządzeń z 13 maja 2020 r. oraz 20 maja 2020 r.), a więc teoretycznie ani wydanie określonego rozporządzenia, ani jego niewydanie nie miało znaczenia dla praw i wolności powoda. Jedyna różnica w prawach powoda wyraża się w tym, iż gdyby Rada Ministrów wprowadziła stan klęski żywiołowej, zakazując jednocześnie prowadzenia przez powoda działalności gospodarczej, to mógłby on żądać od Skarbu Państwa wypłaty odszkodowania w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz.U. Nr 233, poz. 1955), podczas gdy w obecnym stanie prawnym, aby otrzymać odszkodowanie powód musi wykazać, że wprowadzone ograniczenia są niezgodne z prawem. Obciążenie tym dowodem może ostatecznie decydować o tym, iż rzeczywiście powód poniósł szkodę w wyniku niewydania przez Radę Ministrów rozporządzenia wprowadzającego na terenie Polski stan klęski żywiołowej, bowiem przeprowadzenie takiego dowodu może się okazać niemożliwe, co decydowałoby o tym, że obecnie powód nie jest w stanie otrzymać żadnego odszkodowania.

Tym niemniej w przypadku wprowadzenia na terenie Polski stanu klęski żywiołowej, zgodnie z art. 2 ust. 2 przedmiotowej ustawy poszkodowanemu przysługiwałoby roszczenie odszkodowawcze jedynie w zakresie rzeczywiście poniesionej straty ( damnum emergens) bez utraconych korzyści ( lucrum cessans). Tym samym należy uznać, że ewentualna szkoda powoda w wyniku niewprowadzenia na terenie Polski stanu klęski żywiołowej polega na niemożności domagania się na podstawie przedmiotowej ustawy odszkodowania za poniesione straty. Powód nie wykazał jednak, że straty takie rzeczywiście poniósł.

Powód jako rzeczywiście poniesione straty wskazuje koszty prowadzenia przez siebie działalności gospodarczej, przede wszystkim koszt wynagrodzenia pracowników oraz czynszu najmu. Koszty te nie powstały jednak w związku z zakazaniem prowadzenia działalności gospodarczej powodowi, ale w związku z jej prowadzeniem. Nie można zatem uznać, aby była to szkoda spowodowana przez Państwo w jakikolwiek sposób. Te wydatki powoda nie mogą zatem zostać zrekompensowane w żadnej sytuacji. Ponadto ma również rację pozwany, gdy wskazuje, że powód domaga się zrekompensowania kosztów działalności gospodarczej poniesionych za cały marzec, podczas gdy zakaz prowadzenia przez powoda działalności obowiązywał od 13 marca 2020 r., a więc powód domaga się również kompensaty kosztów niemających nawet czasowego związku z zakazem prowadzenia działalności powoda.

Powód nie wywodził, aby poniósł jakiekolwiek inne rzeczywiste straty w związku z wprowadzeniem zakazu prowadzenia klubów fitness i siłowni, zatem powództwo nie zostało przez powoda udowodnione również w zakresie poniesienia szkody.

Niezależnie od powyższego, jeśli uznać, że powód mógłby się jednak domagać od Skarbu Państwa naprawienia szkody również w zakresie utraconych korzyści, to roszczenie w tym zakresie nie zostało udowodnione co do wysokości.

Powód wskazuje, że korzyściami jakie utracił są przychody z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej za marzec 2020 r. Określając tę kwotę na (...) zł, powód porównał przychód osiągnięty przez niego w 2019 r. do przychodu osiągniętego w 2020 r.

Przede wszystkim nie można się zgodzić ze stroną pozwaną, iż przychód z działalności gospodarczej powoda stanowi szkodę ewentualną niepodlegającą naprawieniu, a nie utracone korzyści. O wystąpieniu szkody w postaci lucrum cessans decyduje wysoki, graniczący z pewnością stopień prawdopodobieństwa uzyskania określonych korzyści, gdyby nie wystąpiło zdarzenie szkodzące (zob. np. Wyrok SN z dnia 18 maja 2017 r., III CSK 190/16). W tym sensie uzyskanie przez powoda przychodu z działalności gospodarczej należy uznać za wysoce prawdopodobne, bowiem brak zakazu prowadzenia przez powoda działalności z pewnością spowodowałby uzyskanie przez niego przychodu w jakiejś wysokości. Potwierdzeniem tego jest zjawisko obchodzenia dotychczasowych obostrzeń przeciwepidemicznych przez stałych bywalców siłowni, którzy aby skorzystać z ich usług zapisywali się do związków sportowych lub podpisywali oświadczenia o przygotowywaniu się do zawodów sportowych. Tym bardziej zatem przy w pełni legalnym funkcjonowaniu siłowni znalazłaby się grupa osób, które chciałyby skorzystać z ich usług. Czym innym jest jednak kwestia tego w jakiej wysokości przychód powód by uzyskał.

Rację ma pozwany, gdy wskazuje, iż nie zostało należycie umotywowane przez powoda dlaczego dla wykazania wysokości utraconych korzyści należy porównać przychody z marca 2019 i 2020 r., tj. dlaczego akurat te dwa miesiące należy uznać adekwatnie porównywalne. Słusznie pozwany wskazuje, iż w styczniu i lutym 2020 r. powód wykazał znacznie mniejsze przychody niż w marcu 2019 r., co należałoby wziąć pod uwagę przy ustalaniu wysokości poniesionej szkody. W szczególności jednak zwraca uwagę, iż w marcu 2020 r. powód wykazał przychód w wysokości (...)zł. Jeśli powód zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem wejścia w życie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, to znaczy, że wskazany przychód osiągnął w 12 dni. Tymczasem z twierdzeń powoda wynika, że w pozostałe 19 dni marca osiągnąłby przychód w wysokości (...) zł, a więc w czasie zaledwie około półtora raza dłuższym osiągnąłby przychód prawie o dwa i pół raza wyższy (dokładnie o 2,37 raza wyższy). Powód nie wskazał, czemu w drugiej połowie marca miałby zanotować znacznie wyższy przychód niż w jego pierwszej połowie.

Co więcej okoliczności sprawy wskazują, że gdyby powód mógł przez cały marzec 2020 r. prowadzić działalność gospodarczą, to nie tylko nie odnotowałby wyższego przychodu, ale wręcz odnotowałby przychód niższy. Wskazuje na to atmosfera strachu jaka zapanowała w społeczeństwie w marcu 2020 roku w związku z odnotowywaniem w kraju kolejnych przypadków zakażenia wirusem SARS-CoV 2. Wówczas to władze państwowe oraz środki masowego przekazu apelowały do mieszkańców kraju o niewychodzenie z domu, o ile nie jest to konieczne, czemu generalnie społeczeństwo się podporządkowało. W końcu zaś od 25 maca 2020 r. wprowadzono w kraju zakaz przemieszczania się z określonymi wyjątkami (§ 3a ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii). W związku z tym należy uznać, iż z dużym prawdopodobieństwem powód odnotowałby od 13 marca 2020 r. bardzo niskie przychody, nawet jeśli Państwo nie zdecydowałoby się na zakazanie prowadzenia działalności w zakresie siłowni i klubów fitness. Przy tym Sąd nie może brać pod uwagę ewentualnej bezprawności wprowadzenia w życie zakazu przemieszczania się, ponieważ nie jest to okoliczność, z której powód wywodzi swoją szkodę. Wzięcie zatem pod uwagę przez Sąd tej okoliczności byłoby wyjściem ponad żądanie. O granicach żądania decydują bowiem również okoliczności faktyczne, z których strona powodowa wywodzi określone żądanie procesowe (zob. np. wyrok SN z dnia 19 stycznia 2016 r., I PK 16/15).

Wreszcie z opinii biegłego wynikało, że szacowana wysokość dochodu, jaka powód mógłby uzyskać w marcu 2020 r., a którego nie uzyskał z uwagi na wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej rozporządzeniami Ministra Zdrowia z 13. 03 i 20. 03. 2020 r. odpowiadałby kwocie (...) zł będącej uśrednieniem 12 miesięcznych dochodów firmy powoda, poprzedzających miesiąc, na który oszacowano dochód.

Podsumowując, należy stwierdzić, że strona powodowa nie wykazała, iż powód nie wydał aktu prawnego o określonej treści, którego wydanie było jego obowiązkiem w marcu 2020 r. Powód nie wykazał również, iż w związku z ewentualnym zaniechaniem legislacyjnym poniósł szkodę oraz w jakiej wysokości była to szkoda.

W ocenie sądu powód nie wykazał również przesłanek odpowiedzialności pozwanego w związku z wprowadzeniem zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia, a nie ustawy, co jest sprzeczne z treścią art. 22 Konstytucji.

Zgodzić się należy z pozwanym, ze przepisy Konstytucji co do zasady nie mogą stanowić podstawy roszczeń odszkodowawczych. Art. 22 stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło zaś na podstawie powoływanych wyżej rozporządzeń Ministra Zdrowia z 13 marca i 20 marca 2020 r.

Podstawy odpowiedzialności pozwanego należy w tym wypadku poszukiwać w treści art. 417 ¹ § 1 k.c. zgodnie z którym, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Stwierdzenie niezgodności z prawem aktu normatywnego co do zasady należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego lub sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 Konstytucji RP do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy przeprowadzanie kontroli konstytucyjności ustaw, umów międzynarodowych oraz przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe. Natomiast sądom administracyjnym powierzona została kompetencja badania zgodności z ustawą uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184 Konstytucji RP).

Można rozważać, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między szkodą, a samym faktem wydania bezprawnego aktu normatywnego, a więc, czy szkoda mogła powstać wskutek wydania przez Ministra Zdrowia wymienionych rozporządzeń oraz wprowadzenia w drodze rozporządzenia w marcu 2020 r. zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Na uwadze należy jednak mieć, iż powyższe rozporządzenia wydane były na podstawie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. Ust. Z 2020 r. poz. 1845), która w art. 46 upoważniła Ministra Zdrowia do ogłoszenia i odwołania w drodze rozporządzenia stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, jeżeli zagrożenie to lub stan wystąpiły na obszarze więcej niż jednego województwa. Ustawa upoważniła również Ministra Zdrowia do ustanowienia:

1) czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowego ograniczenia lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakazu udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciw-epidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych.

Należy jednak podkreślić, że warunkiem skuteczności roszczenia odszkodowawczego jest w takim wypadku uzyskanie prejudykatu w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność aktu prawnego z Konstytucją.

Powód takiego prejudykatu nie przedstawił, co skutkowało oddaleniem powództwa również z tej przyczyny.

Mając to na uwadze, powództwo podlegało oddaleniu w całości.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 98 § 1 i 3 k.p.c., art. 99 k.p.c. oraz art. 32 ust. 3 Ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, zasądzając je w całości na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego w procesie przez Prokuratorię Generalną Rzeczpospolitej Polskiej. Koszty te obejmowały koszty zastępstwa procesowego w wysokości 10 800 zł, zgodnie z § 2 pkt 7 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).

sędzia Maria Piasecka