Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 stycznia 2025 roku

Sąd Okręgowy w Warszawie IV Wydział Cywilny w składzie:

przewodniczący: sędzia Artur Grajewski

po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 roku w Warszawie

na posiedzeniu niejawnym

w sprawie z powództwa E. Z.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Zdrowia oraz Ministra Rozwoju i Technologii

o zapłatę

1.  zasądza od pozwanego Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz powoda E. Z. kwotę 49.735,69 zł (czterdzieści dziewięć tysięcy siedemset trzydzieści pięć i 69/100 złotych).

2.  oddala powództwo w pozostałym zakresie.

3.  zasadza od pozwanego Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz powoda E. Z. kwotę 2.483,70 zł (dwa tysiące czterysta osiemdziesiąt trzy i 70/100 złotych) z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia do dnia zapłaty tytułem zwrotu kosztów procesu.

4.  zasadza od powoda E. Z. na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 3.780 zł (trzy tysiące siedemset osiemdziesiąt złotych) z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia do dnia zapłaty tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

sędzia Artur Grajewski

Sygn. akt IV C 1117/23

UZASADNIENIE

Powództwem z dnia 11 grudnia 2023 r. (data stempla pocztowego) skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa – Prezesowi Rady Ministrów, E. Z. wniósł o: zasądzenie kwoty 165.560,68 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia 03.01.2022r. do dnia 30.10.2023r., na którą składały się:

a.  odszkodowanie w wysokości 41.185,94 zł + odsetki ustawowe za opóźnienie w kwocie 8.549,75 zł;

b.  odszkodowanie w wysokości 85.914,21 zł + odsetki ustawowe za opóźnienie w kwocie 17.834,87 zł;

c.  zadośćuczynienie w wysokości 10.000 zł + odsetki ustawowe za opóźnienie

w kwocie 2.075,91 zł.

Wyrządzona powodowi szkoda miała powstać w wyniku niezgodnego

z prawem działania przy wykonywaniu władzy publicznej polegającego na wydaniu aktów normatywnych, które znacznie ograniczyły lub całkowicie zakazały prowadzenia działalności gospodarczej:

1.  Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r, w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii;

2.  Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r, zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii;

3.  Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 listopada 2020 r, zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii;

4.  Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r, w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii;

Zdaniem powoda rozporządzenia te naruszyły jego prawa do równego traktowania gwarantowanego przez art. 32 Konstytucji, wprowadzając ograniczenia w prowadzeniu działalności, oraz przez fakt, że część osób prowadzących działalność gospodarczą w obiektach o powierzchni 2.000 m ^{( 2)} otrzymała wsparcie

z tarcz antykryzysowych 6.0., 7.0 i 9.0, podczas gdy powód takiego wsparcia nie otrzymał. Powód prowadził sklep w galerii handlowej o powierzchni powyżej

2.000 m ^{( 2)} w Z. i w czasie trzech tzw. lockdownów w okresach:

„7 listopad 2020 r. - 28 listopad 2020r., 28 grudzień 2020r. - 31 styczeń 2021r. oraz

15 marzec - 4 maj, łącznie przez prawie 4 miesiące" jego sklep był zamknięty

z powodu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej (jaki obowiązywał ze względu na prowadzenie działalności w obiekcie o powierzchni pow. 2000m ^{( 2)}). Powód upatrywał szkody w wysokości 85.914,21 zł w niemożności prowadzenia działalności gospodarczej w galerii handlowej w związku z wydaniem i zmianami ww. rozporządzeń Rady Ministrów. Powód żądał ponadto zapłaty kwoty

41.185,94 zł, którą jak twierdzi, mógłby otrzymać w ramach pomocy publicznej, gdyby go z niej nie wykluczono (tzn. gdyby kod (...), pod którym prowadził działalność był ujęty w aktach prawnych ustanawiających pomoc dla przedsiębiorców). Powód domagał się również zadośćuczynienia w kwocie 10 000 zł z uwagi na „negatywne skutki zdrowotne wynikłe przez ów sytuację" oraz „pół roku stresu i nerwów".

(pozew – k.3-13)

W odpowiedzi na pozew z dnia 23 lutego 2023 r. (data stempla pocztowego) Skarb Państwa reprezentowany przez Prezesa Rady Ministrów wniósł o oddalenie powództwa w całości i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz SP – Prokuratorii Generalnej RP wg norm przepisanych.

Pozwany zaprzeczył, aby powód poniósł faktyczną szkodę związaną

z działaniami/zaniechaniami pozwanego Skarbu Państwa w postulowanej wysokości. Powód uzyskał dochód w 2019 r. w wysokości (...) zł oraz stratę

w roku 2021 r. w wysokości (...) zł. Pozwany wskazał, że powód w żadnej mierze nie wykazał, że w zarysowanym przez niego kontekście normatywnym

i faktycznym w istocie doszło do naruszania Konstytucji RP, w szczególności zasady równości. Przyjmowane obostrzenia stanowiły narzędzie do zabezpieczenia życia

i zdrowia ludzkiego. Co więcej powód nie udowodnił by na skutek obowiązywania aktu normatywnego wyrządzona mu została jakakolwiek szkoda- o charakterze majątkowym czy niemajątkowycm (krzywda). Otrzymanie pomocy z tarcz finansowych 6.0, 7.0 i 9.0 - poza warunkiem posiadania odpowiedniego kodu (...) działalności oraz terminowego złożenia wniosku - było uzależnione od wielu warunków, co do których brak jest w pozwie jakichkolwiek dokumentów, mogących wskazywać na ich spełnienie. Dodatkowo przy niektórych instrumentach pomocowych, część obliczeń przychodu zależała od miesiąca złożenia wniosku.

Nie jest wiadome za jakie miesiące miałyby to być obliczenia i według jakich kryteriów. Co więcej powód prowadził także działalność gospodarczą pod firmą (...) - hurtownię kartek, która opierała się na sprzedaży przez Internet.

(odpowiedź na pozew – k.74-80v)

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

E. Z. prowadzi działalność gospodarczą – sklep (...) w Galerii Handlowej (...) przy ul. (...) w Z.. Zatrudnia w nim jednego pracownika w pełnym wymiarze czasu. Również w ramach działalności gospodarczej pod firmą (...) prowadzi hurtownię kartek, których część sprzedaje przez Internet. Jako przeważająca działalność powoda została oznaczona kodem (...) (wydruk z CEIDG – k.109-110; zeznania powoda -204-205)

W związku z trwającą na całym świecie pandemią i rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, wprowadzono w Polsce 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego, a 20 marca 2020 r. stan epidemii. Wprowadzono wówczas rygorystyczne obostrzenia i zakazy w życiu publicznym, jak również ograniczenia przemieszczania się poza celami bytowymi, zdrowotnymi i zawodowymi. Towarzyszyły temu również zakazy prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju, w tym w zakresie gastronomii, handlu i usług w centrach handlowych, organizacji targów, wystaw, kongresów oraz kultury, rozrywki, sportu i rekreacji. Obowiązywały także ograniczenia przemieszczania się za wyjątkiem drogi do i z pracy i niezbędnych spraw życia codziennego.

Wobec powyższego, Państwo Polskie podejmowało czynności mające na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Jedną z metod było zapobieganie rozprzestrzeniania się wirusa poprzez ograniczenia skupisk ludzkich, w których dochodzi do kontaktu pomiędzy ludźmi i tym samym wprowadzono m.in. następujące akty prawne:

1.  Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r, w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii;

2.  Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r, zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii;

3.  Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 listopada 2020 r, zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii;

4.  Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r, w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii.

Na ich podstawie wprowadzono zakaz handlu detalicznego w obiektach powyższej 2000 m ², z wyjątkiem sklepów, których przewyższająca działalność polegała na sprzedaży m.in. żywności, produktów kosmetycznych, artykułów toaletowych, środków czystości, produktów leczniczych, wyrobów medycznych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, gazet klub książek, lub kuponów gier losowych, artykułów budowlanych lub artykułów remontowych lub mebli, artykułów dla zwierząt domowych, usług telekomunikacyjnych, części i akcesoriów do pojazdów samochodowych lub motocykli, paliw, jak również prowadzenia działalności usługowej wymienionych

w powyższych rozporządzeniach. Działalność powoda nie kwalifikowała się

z dozwolonymi wówczas przedmiotami działalności. Początkowo restrykcje te zostały wprowadzone do dnia 29 listopada 2020 r., następnie przedłużono je do dnia 17 stycznia 2021 r., kolejno do dnia 31 stycznia 2021 r., i do dnia 9 kwietnia 2021 r.

Powód w czasie w czasie trzech tzw. lockdown-ów w okresach: „7 listopad 2020 r. - 28 listopad 2020 r., 28 grudzień 2020 r. - 31 styczeń 2021r. oraz 15 marzec

- 4 maj, łącznie przez prawie 4 miesiące" miał zamknięty sklep z powodu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Powód co prawda prowadził w okresie od

1 listopada 2020 do 4 maja 2021 r. sprzedaż internetową kartek okolicznościowych, jednak nie prowadził jej w sposób ciągły i regularny. Zadaniem strony internetowej była bardziej rola wizytówki, a sprzedaż internetową dopiero wdrażał. W okresie tym złożono jedynie 21 zamówień. (historia zamówień – k.208-209; zeznania powoda – k.204-205)

Przychód powoda za rok 2019 r. wyniósł (...) zł, za rok 2020 wyniósł (...) zł, natomiast za rok 2021 wyniósł (...) zł. (Pity-36 – k.24-27; 118-164)

Powód przedstawił koszty stałe związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w okresie listopada 2020 - maj 2021, na które składały się:

1.  Składki ZUS (za powoda i jego pracownika) w łącznej wysokości (...) zł,

2.  Wynagrodzenie pracownika w łącznej wysokości (...) zł,

3.  Koszty prowadzenia księgowości w łącznej wysokości (...)

4.  Łączny koszt utrzymania sklepu w łącznej wysokości (...) zł.

(faktury, potwierdzenia przelewów – k.100-----108;173-184v)

Pismem z dnia 22 listopada 2021 r. (data wpływu do KPRM) E. Z. złożył przedsądowe wezwanie do zapłaty w związku z naruszeniem prawa przez Premiera RP Mateusza Morawieckiego oraz Radę Ministrów do równego traktowania, zagwarantowanego przez art. 32 Konstytucji i wezwał do zapłaty odszkodowania oraz zadośćuczynienia w łącznej kwocie 141.185,94 zł. (wezwanie – k.47-51)

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, a w szczególności na podstawie dokumentów (ich kopii) wskazanych we wcześniejszej części uzasadnienia.

Sąd dał wiarę załączonym do akt sprawy dokumentom i ich kopiom, gdyż ich prawdziwość i wiarygodność w świetle wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego nie nasuwała żadnych wątpliwości.

Ustalenia Sądu stanowiły także fakty notoryjne, powszechnie znane, które

w świetle art. 228 § 1 k.p.c. nie wymagają dowodu, a Sąd bierze je pod rozwagę nawet bez powołania się na nie przez strony.

Sąd dał wiarę zeznaniom powoda, albowiem były one spójne i logiczne.

Sąd zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że rację miał pozwany poddając

w wątpliwość prawidłowość oznaczenia reprezentanta statio fisci Skarbu Państwa jako Prezesa Rady Ministrów. Właściwość stationes fisci Skarbu Państwa musi być ustalana z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Przepisy tej ustawy określają zakres działów administracji rządowej oraz właściwość ministra kierującego danym działem (art. 1 ustawy). Przepisy ustawy o działach administracji rządowej nie przewidują natomiast kompetencji Prezesa Rady Ministrów w zakresie dotyczącym jakiegokolwiek działu administracji rządowej. Także Konstytucja RP nie nadaje Prezesowi Rady Ministrów uprawnień do działania w zakresie jakiegokolwiek działu administracji rządowej.

W ramach struktury organizacyjnej Rady Ministrów rola Prezesa Rady Ministrów polega natomiast na przewodniczeniu Radzie Ministrów. Prezes Rady Ministrów kieruje pracami Rady Ministrów, reprezentuje Radę Ministrów, koordynuje

i kontroluje pracę ministrów oraz wykonuje zadania określone w odrębnych przepisach. Rada Ministrów jest kolegialnym organem władzy wykonawczej. Zgodnie z art. 147 ust. 1 Konstytucji RP, Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Natomiast w myśl art. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r.

o Radzie Ministrów, Rada Ministrów (Rząd) działa kolegialnie. Rada Ministrów jest więc organem kolegialnym (składającym się z wszystkich ministrów konstytucyjnych), któremu nie można przypisać żadnej jednostki organizacyjnej. Mając na względzie dyspozycję art. 67 § 2 k.p.c. stwierdzić należy, że Prezes Rady Ministrów nie mieści się w katalogu podmiotów uprawnionych do reprezentowania Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 149 ust. 1 Konstytucji RP, to ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określa ustawa o działach administracji rządowej. Minister jest obowiązany do inicjowania i opracowywania - w zakresie działu, którym kieruje - polityki Rady Ministrów. Ponadto oprócz zadań wynikających z członkostwa w Radzie Ministrów, minister kierujący działem administracji rządowej pełni rolę samodzielnego organu administracji, ponoszącego odpowiedzialność za funkcjonowanie całego podległego mu działu i realizuje konkretne działania kierując swoim działem. Wobec tego zasadnym było ustalenia, że organami statio fisci reprezentującymi Skarb Państwa w miejsce Prezesa Rady Ministrów winni być Minister Zdrowia oraz Minister Rozwoju i Technologii, którzy odpowiadali za przygotowanie projektów spornych aktów prawnych.

Niewątpliwym jest, że skutki pandemii dotknęły różnych sektorów, w tym sektora handlu. Wprowadzenie licznych obostrzeń w związku z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii nie pozostało bez wpływu na dobrostan społeczeństwa, co również przedłożyło się na sytuację powoda.

Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkody legalne oraz za zachowanie swoich funkcjonariuszy niezgodne z prawem. Pierwsza z nich odnosi się do przypadków, gdy organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie przepisów prawa, a mimo to ich zachowanie prowadzi do powstania szkody. Druga zaś związana jest z działaniem albo zachowaniem bezprawnym. Strona powodowa zarzuciła pozwanemu bezprawność. Odpowiedzialność Skarbu Państwa z tego punktu widzenia może osadzać się na:

-

art. 417 k.c. – odpowiedzialność za niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu władzy publicznej inne aniżeli przypadki opisane

w przepisach art. 417 ¹ k.c.,

-

art. 417 ¹ § 1 k.c. – odpowiedzialność za niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na wydaniu aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą,

-

art. 417 ¹ § 2 k.c. – odpowiedzialność za niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na wydaniu prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem,

-

417 ¹ § 3 k.c. – odpowiedzialność za niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na niewydaniu orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji,

-

art. 417 ¹ § 4 k.c. – odpowiedzialność za niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na niewydaniu aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, wówczas niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.

Cechą wspólną wskazanych w art. 417 ¹ k.c. przypadków (poza § 4) jest konieczność uzyskania tzw. prejudykatu – czyli potwierdzenia niezgodnego

z prawem (będzie to wyrok Trybunału Konstytucyjnego dla aktów normatywnych, decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej albo stwierdzająca wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, decyzja albo orzeczenie stwierdzające bezczynność organu bądź przewlekłość postępowania administracyjnego – w odniesieniu do przypadku nie wydania orzeczenia lub decyzji, wyrok Sądu Najwyższego stwierdzający, że orzeczenie jest w zaskarżonym zakresie niezgodne z prawem, wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – dla wszystkich ww. rozstrzygnięć). We wszystkich tych przypadkach sąd, przed którym toczy się proces o naprawienie szkody, nie może samodzielnie ustalać niezgodności tego aktu z prawem. Odmiennie sprawa przedstawia się natomiast

w odniesieniu do szkody wynikłej z niewydania aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. W takim przypadku bowiem, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę

o naprawienie szkody (art. 417 ¹ § 4 k.c.).

Przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wywołaną tzw. bezprawiem legislacyjnym są: szkoda, zdarzenie ją wyrządzające oraz związek przyczynowy pomiędzy zdarzeniem a szkodą wynikającą z wydania niezgodnego

z prawem rozstrzygnięcia, którego niezgodność powinna być stwierdzona we właściwym postępowaniu tudzież nie wydania rozstrzygnięcia niezgodnie

z prawem.

Konstytucja wprowadza swobodę działalności gospodarczej i tylko ustawy mogą tę swobodę ograniczyć, a nie tak jak w odniesieniu do niniejszej sprawy, rozporządzenia. Należałoby uznać zatem, że przedmiotowe rozporządzenia są niezgodne z Konstytucją. Wynika to wprost z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji. Jednakże również w świetle art. 417 ¹ § 1 k.c. konieczne jest co do zasady dysponowanie przez sąd stosownym prejudykatem – orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Ze wskazanych niżej przyczyn brak jest takiego orzeczenia.

W okresie pandemii COVID-19 ustawodawca oraz organy władzy wykonawczej doprowadziły do istotnego osłabienia zasady wyłączności ustawy oraz hierarchii źródeł prawa. Kluczowymi przepisami dla tych działań okazały się art. 46

i 46a tzw. „ustawy zakaźnej”. Przepisy te zawierają bardzo ogólnie sformułowaną delegację ustawową, na podstawie której minister właściwy do spraw zdrowia oraz Rada Ministrów wydali szereg rozporządzeń ograniczających prawa konstytucyjne. W ten sposób zniesiony został wymóg ograniczania praw konstytucyjnych

w ustawie, dokonywania ograniczeń w oparciu o zasadę proporcjonalności w sposób nienaruszający istoty konstytucyjnych wolności i praw. W przypadku braku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego powstaje specyficzna sytuacja. Potrzeba zwalczania szczególnych zagrożeń stwarza materialne uzasadnienie dla wprowadzenia daleko idących ograniczeń konstytucyjnych praw człowieka. Brak ogłoszenia stanu nadzwyczajnego powoduje, że wprowadzenie takich ograniczeń jest niezgodne z Konstytucją. Niezgodność polega na wprowadzaniu ograniczeń bez odpowiednich podstaw ustawowych aktem wykonawczym, jakim jest rozporządzenie. Ponadto ograniczenia te naruszają zasadę proporcjonalności. Przykładem wielu takich niekonstytucyjnych ograniczeń jest legislacja podejmowana przez ministra do spraw zdrowia oraz Radę Ministrów na podstawie blankietowych delegacji sformułowanych w art. 46 i art. 46a tzw. „ustawy zakaźnej” – legislacja sporna między stronami (P. Tuleja, Pandemia COVID-19 a konstytucyjne stany nadzwyczajne, Pal. 2020/9, s. 17).

Orzecznictwo dopuszcza tzw. rozproszoną kontrolę konstytucyjności prawa – na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji. Jest to podstawowe źródło kompetencji sądów w zakresie hierarchicznej kontroli norm. Wskazany przepis formułuje normatywną podstawę rozproszonej kontroli w zakresie, w jakim kontrola konstytucyjności stanowi niezbędny element procesu bezpośredniego stosowania Konstytucji. Jeżeli dopiero wynik tej kontroli należycie uzasadnia decyzję sądu w przedmiocie wyboru jednej z form bezpośredniego stosowania, to kontrola konstytucyjności prawa musi być przeprowadzana na etapie poprzedzającym ten wybór. W konsekwencji, kompetencja do przeprowadzania kontroli konstytucyjności prawa, w tym także ustaw, nie jest nadzwyczajnym uprawnieniem sądu, lecz jego podstawowym obowiązkiem. Realizacja tego obowiązku ma zasadnicze znaczenie z perspektywy efektywnej ochrony nadrzędności Konstytucji.

Jednocześnie prawo do odmowy zastosowania obowiązującego aktu podustawowego przez sąd wywodzić należy z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Brak podległości sędziów aktom podustawowym, wydawanym przez organy władzy wykonawczej, stanowi uzasadnienie dopuszczalności pomijania przepisów o tej randze w procesie orzeczniczym. Argumentem przemawiającym za uznaniem powyższego, może być również przepis prawa pozwalający sądom na bezpośrednie stosowanie ustawy zasadniczej, tj. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP ("Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej"). Zarówno Trybunał, jak i SN, a także NSA w wydawanych wyrokach wielokrotnie przyjmowały, że ocena konstytucyjności i legalności aktu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której akt ten może być stosowany (por. wyrok NSA z 29 września 2023 r., I OSK 2777/20 i wskazane tam orzecznictwo).

Gdyby przyjąć, że niekonstytucyjność aktów wprowadzających zakazy jest równoznaczna z „niezgodnością z prawem wykonywania władzy publicznej”

w rozumieniu art. 417 i nast. k.c., to ta musi być jednak uzupełniona stwierdzeniem, że jest to warunek konieczny odpowiedzialności władzy publicznej, ale jednak niewystarczający do zasądzenia odszkodowania. Muszą być bowiem spełnione zwykłe przesłanki roszczeń odszkodowawczych, w tym przede wszystkim przesłanka związku przyczynowego. Przepis art. 361 § 1 k.c. stanowi,

że zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Sposób badania normalności następstw, przyjęty na gruncie tego przepisu, jest jednym z filarów, na których opiera się odpowiedzialność odszkodowawcza.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi

i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a także, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada równości nakazuje stanowienie norm o takiej samej treści dla wszystkich osób znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej oraz identyczne ich stosowanie w konkretnych przypadkach. Porównanie sytuacji faktycznej dwóch lub więcej osób prowadzi do wniosku, że nie ma dwóch osób znajdujących się dosłownie w takiej samej sytuacji. Z prawnego punktu widzenia nie należy brać pod uwagę wszystkich cech danej osoby, tylko takie, które mają znaczenie dla danej regulacji prawnej. W oparciu o takie cechy, określane jako cechy relewantne, możemy określić, które osoby znajdują się w takiej samej sytuacji

i powinny być przez prawo potraktowane tak samo. W pewnych przypadkach określenie cech relewantnych, istotnych, nie nastręcza trudności. Niekiedy może to jednak wywoływać wiele wątpliwości. Dla określania tego rodzaju cech znaczenie ma konstytucyjna aksjologia. Trybunał Konstytucyjny w jednym z pierwszych orzeczeń, uwzględniając powyższe zależności, uznał, że równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się

w odmiennej sytuacji – odmiennie (orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87). Ta definicja zasady równości zachowuje aktualność pod rządami obowiązującej Konstytucji. Kluczowe jest ustalenie cech lub cechy istotnej przesądzającej o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne. Rozumienie zasady równości musi uwzględniać dziedzinę stosunków, której dotyczy regulacja. Dopuszczalność zróżnicowania zależy też od rodzaju wolności lub prawa, w obrębie której następuje. Im słabsza ochrona danego prawa, tym większa swoboda ustawodawcy

w różnicowaniu podmiotów (orzeczenie TK z 27 marca 2007 r., sygn. SK 9/05). Zawsze jednak cecha relewantna, w oparciu o którą wyodrębniamy grupę osób, musi mieć związek z celem i zasadniczą treścią ustawy (orzeczenie TK z 28 marca 2007 r., sygn. K 40/04). P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński,

P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2023, art. 32.

Powód miał w części rację twierdząc, że wprowadzone zakazy i ograniczenia wyszczególnionymi rozporządzeniami naruszały zasady równości

i niedyskryminacji wynikające z Konstytucji. Naruszenie to przejawiało się w dwóch aspektach: zakazu handlu tylko niektórym spośród przedsiębiorców oraz kierowaniu pomocy tylko do wybranej grupy przedsiębiorców, a nie wszystkich dotkniętych zakazem handlu. Niewątpliwym jest, że okres pandemii był szczególnym okresem, w trakcie którego piorytetem było chronienie życia i zdrowia ludzkiego. Działania Państwa były podejmowane w trakcie narastającego zagrożenia i bez uprzednich doświadczeń w tym zakresie. Wiedza medyczna o charakterze zagrożenia epidemicznego była znikoma. W sytuacji braku szczepionki oraz lekarstw przeciw wirusowi i chorobie przez niego powodowanej, jedyną dostępną metoda przeciwdziałania epidemii było zapobieganie jej rozprzestrzeniania się poprzez ograniczenie skupisk ludzkich, w których dochodzi do kontaktu pomiędzy ludźmi. Zastosowane przez Państwo Polskie rozwiązanie w zakresie ograniczeń pandemicznych było powszechnie stosowane w innych państwach walczących

z epidemią. Działania Państwa Polskiego w tym zakresie nie miały nadmiernego charakteru w porównaniu do innych państw. Jednak należy zauważyć pewnego rodzaju dysonans w stworzeniu nierównych warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Sklepy w galeriach handlowych musiały być zamknięte, natomiast sklepy poza galeriami handlowymi, prowadziły działalność gospodarczą bez przeszkód. Jednakże zdaniem Sądu uniemożliwienie powodowi prowadzenia działalności gospodarczej w galerii nie zostało de facto spowodowane przez wydanie rozporządzeń. Kontynowanie prowadzenia działalności gospodarczej przez powoda w dotychczasowej formie i rozmiarze uniemożliwiła przede wszystkim pandemia. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że powód kontynuowałaby prowadzenie sklepu pomimo zakazów, wcale nie jest pewne, że osiągnąłby dochody na dotychczasowym poziomie. Należy wręcz uznać z dużą dozą prawdopodobieństwa graniczącego

z pewnością, że panujące wówczas nastroje społeczne, obawy o własne zdrowie

i życie, niepewność przyszłości skutkowały tym, że chęć uczęszczania do galerii nie była taka jak dotychczas.

Stąd domaganie się odszkodowania od Skarbu Państwa w związku z samym ograniczeniem działalności gospodarczej, nie zasługiwało na uwzględnienie.

Również bezzasadne było żądanie zasądzenia zadośćuczynienia. Powód nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie poniósł szkodę na osobie lub że naruszono jego dobra osobiste.

W powyższym zakresie powództwo należało oddalić.

Co innego różnicowanie podmiotów pod względem przyznanego wsparcia.

Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną tzw. zaniechaniem legislacyjnym powstaje wtedy, gdy prawa jednostek - przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy (tu w Konstytucji) - nie mogą być zrealizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego. Treść niewydanego aktu normatywnego powinna być możliwa do zrekonstruowania bez wkraczania

w kompetencje legislacyjne innych organów Państwa (por. wyrok SA w Warszawie

z 30 stycznia 2014 r., I ACa 1377/13).

Deliktem legislacyjnym, który powód zarzucał pozwanemu, jest opracowanie przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii przepisów kilku tzw. „tarcz antykryzysowych”, które uprawniały przedsiębiorców do otrzymania pomocy

w trakcie trwania pandemii (...)19 i obowiązywania zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Były to ustawa z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem (...)19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw („tarcza 6.0), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii (...)19 (tarcza 7.0),

a następnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii (...)19 („tarcza 9.0”). Otrzymanie pomocy było uzależnione m.in od prowadzenia działalności gospodarczej pod wymaganym kodem (...) oraz odpowiednio wysokiego spadku obrotów etc. Należy zgodzić się

z powodem, że przyjęcie kryterium (...) jako kluczowego dla przyznawanych dofinansowań, jest co najmniej dyskusyjne. Jaka bowiem różnica istniała pomiędzy sąsiadującymi ze sobą sklepami, oprócz produktów, które były w nich sprzedawane? Doprowadziło to do nieuzasadnionego podzielenia przedsiębiorców na tych otrzymujących dofinansowanie i tych nieotrzymujących go, pomimo zakazu prowadzenia działalności przez oba podmioty. Wobec tego przyznać należy powodowi rację, że doprowadziło to do naruszenia zasady równości gwarantowanej przez Konstytucję RP w jej art. 32. Zwłaszcza że powód otrzymywał wsparcie finansowe, wynikające z niektórych innych „tarcz”. Tym bardziej nie zostało

w jakikolwiek sposób racjonalnie uzasadnione, dlaczego akurat w tych, których dotyczy spór, (...) działalności głównej powoda nie został uwzględniony.

Wsparcie, na jakie powoływał się powód, to „tarcza 6.0”, która to wprowadzała wsparcie w formie dotacji 5.000 zł na pokrycie bieżących kosztów działalności, zwolnienia z opłacania składek ZUS za miesiąc listopad – 2.445zł, świadczenie na ochronę miejsc pracy, które przysługiwało na zatrudnionego

w pełnym wymiarze pracy. Dofinansowanie przysługiwało na okres 3 miesięcy kalendarzowych w kwocie 2.000 zł miesięcznie. Podobnie „tarcza 7.0”, która wprowadzała wsparcie w formie: dotacji 5.000 zł na pokrycie bieżących kosztów działalności, świadczenia postojowego z ZUS – 2.080 zł, zwolnienia z opłacania składek ZUS należnych za styczeń -2.471,04. Wreszcie „tarcza 9.0”, która wprowadzała wsparcie w formie: dotacji 5.000 zł na pokrycie bieżących kosztów działalności, świadczenia postojowego z ZUS – 2.080 zł, zwolnienia z opłacania składek ZUS należnych za marzec i kwiecień 2021 - czyli 2 x 2.554,95, świadczenie na ochronę miejsc pracy, które przysługiwało na zatrudnionego w pełnym wymiarze pracy. Dofinansowanie przysługiwało na okres 3 miesięcy kalendarzowych

w kwocie 2.000 zł miesięcznie.

Warunkiem uzyskania pomocy było:

⚫

tarcza 6.0 - uzyskanie przychodu w listopadzie 2020 r. niższego co najmniej

o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego z tej działalności w listopadzie 2019 r.

⚫

tarcza 7.0 - uzyskanie przychodu niższego w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego.

⚫

tarcza 9.0 – uzyskanie przychodu niższego w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających złożenie wniosku co najmniej o 40% do przychodu

z miesiąca poprzedniego albo z analogicznego miesiąca roku poprzedniego.

⚫

w przypadku dofinansowania do wynagrodzeń pracowników w wysokości

2 tys. złotych warunkiem było zachowanie miejsca pracy przez 3 miesiące nieprzerwane prowadzenie działalności gospodarczej w wyznaczonych okresach.

Powód, w ocenie Sądu, spełniał te warunki. Wykazał zatem, że gdyby nie arbitralne wykluczenie go z pomocy na podstawie aktu normatywnego (a właściwie nieuwzględnienie go w nim bez żadnego uzasadnienia), pomoc tę by niechybnie otrzymał. Rację ma bowiem powód podnosząc, że skoro w przypadku „tarcz”, które obejmowały jego działalność (jego (...)), potrafił skutecznie ubiegać się o pomoc,

to należy domniemywać, że byłoby tak i w przypadku ww. „tarcz” (art. 231 k.p.c.). Istnieje zatem adekwatny związek przyczynowy między niezgodnym z prawem wydaniem dyskryminującego powoda jako przedsiębiorcę aktu prawnego pozbawiającego go należnej pomocy publicznej, a szkodą w postaci środków, które uzyskałby, gdyby wydany został akt prawny o treści zgodnej z art. 32 Konstytucją,

tj. kierujący pomoc do wszystkich podmiotów, które zostały objęte ograniczeniami działalności gospodarczej.

Wobec powyższego należało zasądzić kwotę 49.735,69 zł, tj. kwotę pomocy, jaką powód powinien otrzymać (41.185,94 zł), powiększoną na podstawie art. 481

w zw. z art. 455 k.c. o odsetki ustawowe za opóźnienie od wezwania do zapłaty,

do dnia wniesienia pozwu (8.549,75 zł – k. 8 – 13 – wezwanie do zapłaty wpłynęło do KPRM 22 listopada 2021 r.).

W pkt. 3 i 4 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach. Zgodnie z art. 100 k.p.c.

w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań koszty będą wzajemnie zniesione lub stosunkowo rozdzielone. Sąd może jednak włożyć na jedną ze stron obowiązek zwrotu wszystkich kosztów, jeżeli jej przeciwnik uległ tylko co do nieznacznej części swego żądania albo gdy określenie należnej mu sumy zależało od wzajemnego obrachunku lub oceny sądu. Sąd uznał, że powód wygrał proces w 30 % i tym samym zasądził na rzecz powoda od Skarbu Państwa kwotę 2.483,70 zł z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia do dnia zapłaty tytułem zwrotu kosztów procesu. Jak statio fisci wskazane zostało MRiT, albowiem to ono było odpowiedzialne za przygotowanie niekonstytucyjnych rozwiązań. Pozwany wygrał proces w 70 %, dlatego zasądzono od powoda na rzecz Skarbu Państwa – PGRP kwotę 3.780 zł z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia do dnia zapłaty tytułem zwrotu kosztów procesu (art. 98 w zw. z art. 99 k.p.c. w zw. z art. 32 ust. 3 uPGRP)

sędzia Artur Grajewski

ZARZĄDZENIE

(...)

Warszawa 7 lutego 2025 r. sędzia Artur Grajewski