Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 30 września 2024 roku

Sąd Okręgowy w Warszawie XXVII Wydział Cywilny Odwoławczy w składzie:

Przewodniczący: Protokolant:

Sędzia (del.) Anna Kucharska sekretarz sądowy Mikołaj Perz

po rozpoznaniu w dniu 23 września 2024 roku w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa J. B.

przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi Głównemu Policji oraz Skarbowi Państwa – Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji

o zapłatę

na skutek apelacji pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

od wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie

z dnia 30 czerwca 2023 roku, sygn. akt I C 2665/22

1.  oddala apelację;

2.  zasądza od pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz powódki J. B. kwotę 1.800 zł (jeden tysiąc osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w instancji odwoławczej, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w spełnieniu tego świadczenia, za czas od uprawomocnienia się niniejszego punktu wyroku do dnia zapłaty.

Sygn. akt XXVII Ca 3303/23

UZASADNIENIE

Pozwem z dnia 16 listopada 2022 r. powódka J. B., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zażądała zasądzenia na jej rzecz od pozwanego Skarbu Państwa – Komendanta Głównego Policji w W. kwoty 13.999,73 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 26 listopada 2018 r. do dnia zapłaty oraz kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty. Jako podstawę swojego żądania powódka wskazała delikt legislacyjny ze względu na stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 115a ustawy o Policji.

W odpowiedzi na pozew pozwany Skarb Państwa – Komendant Główny Policji w W., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie powództwa i zasądzenie na jego rzecz od powódki J. B. kosztów postępowania według norm przepisanych. Pozwany podniósł, iż Komendant Główny Policji nie posiada legitymacji biernej w niniejszej sprawie, bowiem nie jest uprawiony do reprezentowania Skarbu Państwa, gdy chodzi o delikt legislacyjny, skoro nie przysługuje mu inicjatywa ustawodawcza w zakresie stosunków służbowych i świadczeń należnym funkcjonariuszom Policji. Pozwany zakwestionował również szkodę, jakiej miała doznać powódka w związku z wydaniem aktu normatywnego obejmującego art. 115a ustawy o Policji. Powódka nie kwestionowała bowiem w toku instancji decyzji administracyjnej Komendanta Głównego Policji odmawiającej przyznania należnego jej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Pozwany podniósł także zarzut przedawnienia roszczenia, wiążąc rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia z dniem 26 listopada 2018 r., kiedy to powódka wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o wypłatę należnego jej ekwiwalentu.

Postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r. Sąd Rejonowy wezwał do udziału w niniejszej sprawie w charakterze pozwanego Skarb Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie.

W odpowiedzi na pozew pozwany Skarb Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie powództwa oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pozwany kwestionował legitymację bierną w niniejszej sprawie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, który nie jest uprawiony do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie należnego powódce jako funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W związku ze stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją art. 115a ustawy o Policji pozwany negował ponadto szkodę powódki oraz bezpośredni związek przyczynowy. Powódka nie wyczerpała bowiem administracyjnego trybu właściwego w sprawie wypłaty należnego jej ekwiwalentu. Pozwany podniósł również zarzut przedawnienia roszczenia, wiążąc rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia z dniem 6 listopada 2018 r., kiedy to opublikowany został w Dzienniku Ustaw wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie o sygn. K 7/15, stwierdzający niezgodność z Konstytucją art. 115a ustawy o Policji.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 roku Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie:

I.  zasądził od Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie na rzecz J. B. odszkodowanie w kwocie 13.199,73 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 1 października 2020 r. do dnia zapłaty, a w pozostałym zakresie powództwo oddalił, z zastrzeżeniem, że z zobowiązania tego zwalnia spełnienie przez Skarb Państwa – Komendanta Głównego Policji w W. na rzecz J. B. świadczenia w postaci wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy;

II.  zasądził od Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. na rzecz J. B. kwotę 4.367,00 zł tytułem kosztów procesu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku do dnia zapłaty;

III.  odstąpił od obciążenia J. B. kosztami procesu poniesionymi przez Skarb Państwa – Komendanta Głównego Policji w W..

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd Rejonowy oparł o następujący stan faktyczny i rozważania prawne:

J. B. pełniła służbę w Policji w okresie od dnia 29 grudnia 1986 r. do dnia 30 listopada 1991 r. oraz od dnia 19 września 1992 r. do dnia 3 lipca 2017 r. W dniu 3 lipca 2017 r. J. B. została zwolniona ze służby w Policji i uzyskała zaopatrzenie emerytalne. W związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacono J. B. ekwiwalent pieniężny za 114 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, łącznie w kwocie (...) zł, ustalonej przy przyjęciu 1/30 miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia.

W dniu 26 listopada 2018 r. J. B. złożyła Komendantowi Głównemu Policji wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podstawę wniosku stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Decyzją nr (...) z dnia 30 grudnia 2020 r. Komendant Główny Policji odmówił J. B. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Decyzja Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia 30 grudnia 2020 r. stała się ostateczna i prawomocna z dniem 10 lutego 2021 r.

W zaświadczeniu sporządzonym przez Naczelnika Wydziału Wydatków Osobowych Biura Finansów Komendy Głównej Policji z dnia 9 lutego 2021 r. wskazano, że J. B. naliczono i wpłacono ekwiwalent za 114 dni urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego w kwocie (...) zł, zaś podstawę naliczeń stanowiło należne na dzień odejścia ze służby wyposażenie w wysokości (...) zł brutto.

W dniu 27 maja 2021 r. J. B. skierowała do Skarbu Państwa – Komendanta Głównego Policji wezwanie do zapłaty odszkodowania w kwocie 13.199,73 zł, odpowiadającego różnicy między ekwiwalentem pieniężnym za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ustalonym z uwzględnieniem mnożnika 1/21, a ekwiwalentem pieniężnym za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ustalonym z uwzględnieniem mnożnika 1/30, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.

Pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. Skarb Państwa – Komendant Główny Policji odmówił J. B. wypłaty odszkodowania.

Sąd Rejonowy uznał, że powództwo zasługiwało na uwzględnienie w części obejmującej żądanie zasądzenia na rzecz powódki J. B. od pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. odszkodowania w kwocie 13.199,73 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 1 października 2020 r. do dnia zapłaty.

Sąd Rejonowy wskazał przy tym, że zgodnie z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. o sygn. K 7/15, (Dziennik Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że celem regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi Policji, w sytuacji zwolnienia go ze służby, faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Z tych względów w ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., o sygn. K 7/15, wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 6 listopada 2018 r., a Trybunał Konstytucyjny nie odroczył, w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji, utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu ustawy. Zatem w zakresie, w jakim art. 115a ustawy o Policji ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 6 listopada 2018 r. W celu wykonania powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego uchwalona została ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dziennik Ustaw z dnia 18 września 2020 r., poz. 1610). Według art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji otrzymał następujące brzmienie: "Art. 115a. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Natomiast na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (…), przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Decyzją nr (...) z dnia 30 grudnia 2020 r. Komendant Główny Policji odmówił powódce wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przyjmując, że na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach… art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu nadanym tą ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się jedynie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. W ocenie Komendanta Głównego Policji art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r., przewidujący ustalenie wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/21 miesięcznego uposażenia, nie znajdował zastosowania względem powódki, bowiem została ona zwolniona ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz przed tym dniem została wszczęta i zakończona jej sprawa o wypłatę ekwiwalentu. W konsekwencji Komendant Główny Policji uznał, że w przypadku powódki, która została zwolniona ze służby w Policji w dniu 3 lipca 2017 r. i w związku z tym wówczas wypłacono jej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, znajdował zastosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r., według którego podstawę ustalenia takiego ekwiwalentu stanowi 1/30 miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Decyzja Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia 30 grudnia 2020 r. stała się ostateczna i prawomocna z dniem 10 lutego 2021 r.

Sąd Rejonowy wskazał, że Sąd powszechny w postępowaniu cywilnym związany jest natomiast ostateczną decyzją administracyjną i nie jest uprawniony do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności, także wówczas, gdy w ocenie sądu powszechnego decyzja taka jest wadliwa. Wyjątkowo decyzja administracyjna nie może wywoływać skutków prawnych, pomimo jej formalnego nieuchylenia, jeśli jest dotknięta wadami, godzących w jej istotę jako aktu administracyjnego. Do takich wad zalicza się brak organu powołanego do orzekania w określonej materii oraz niezastosowanie jakiejkolwiek procedury lub oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Sąd powszechny w postępowaniu cywilnym obowiązany jest zatem uwzględniać stan prawny wynikający z osnowy ostatecznej decyzji administracyjnej, chyba że decyzja taka została wydana przez organ niepowołany lub w zakresie przedmiotu orzeczenia bez jakiejkolwiek podstawy w obowiązującym prawie materialnym, względnie z oczywistym naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. W tych tylko przypadkach sąd nie jest związany ostateczną decyzją administracyjną, ponieważ jest ona bezwzględnie nieważna (nieistniejąca prawnie) i pomimo jej formalnego nieuchylenia, nie wywołuje skutków prawnych (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30, LEX nr 298665 oraz orzecznictwo tam przywołane).

Sąd Rejonowy wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie niniejszej dowodów z dokumentów nie wynikało, aby tego rodzaju wady, pozwalające na odstąpienie od związania ostateczną decyzją administracyjną, ze względu na jej bezwzględną nieważność, pomimo jej formalnego nieuchylenia, zachodzić miały w odniesieniu do powyższej decyzji Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia 30 grudnia 2020 r.

Skoro zaś według tej ostatecznej decyzji administracyjnej Komendanta Głównego Policji art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r., przewidujący ustalenie wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/21 miesięcznego uposażenia, nie znajdował zastosowania względem powódki, bowiem została ona zwolniona ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz przed tym dniem została wszczęta i zakończona jej sprawa o wypłatę ekwiwalentu, a art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu nadanym tą ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się jedynie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r., to w sprawie niniejszej brak było wystarczających podstaw do przyjęcia, aby sytuacja prawna powódki, gdy chodzi o należny jej ekwiwalent na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, kształtowała się odmiennie, niż w sposób określony we wspomnianej ostatecznej decyzji administracyjnej Komendanta Głównego Policji. Konkluzji tej nie podważa okoliczność, że ostatecznie wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach… oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przyjęta przez Komendanta Głównego Policji nie zyskała aprobaty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W orzecznictwie tym przyjęto bowiem, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (…), wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (…). Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach… sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach… zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach (…) prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (…).

Sąd Rejonowy wskazał zatem, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach…, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2023 r., III OSK 5129/21, LEX nr 3570235).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie doprowadził do zakwestionowania konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawa do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują jedynie ok. 73% dziennego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. (…) Sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, został wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy i wprowadzenia odpowiednich regulacji na poziomie ustawowym, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13). Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można było wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r., III OSK 4352/21, LEX nr 3566466 oraz orzecznictwo tam przywołane).

Sąd Rejonowy zauważył przy tym, że w sprawie niniejszej powódka nie wywodziła jednak roszczenia odszkodowawczego z wadliwości decyzji Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia 30 grudnia 2020 r., odmawiającej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ale z wadliwości legislacji, która spowodowała wydanie takiej decyzji.

Według art. 417 ¹ § 2 k.c. jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Warunkiem dochodzenia odszkodowania na tej podstawie jest uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji pierwotnej albo decyzji, w której organ stwierdził, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., czyli uzyskanie tzw. decyzji nadzorczej.

Sąd Rejonowy wskazał, że w sprawie niniejszej poza sporem pozostawała zaś okoliczność, że żadna tego rodzaju decyzja nie została wydana względem decyzji Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia 30 grudnia 2020 r. Decyzja, co do której nie zapadło na właściwej drodze orzeczenie potwierdzające jej nielegalność, korzysta zaś z domniemania zgodności z prawem i nie może być rozpatrywana w kategorii zdarzenia uzasadniającego odpowiedzialność deliktową (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2015 r., III CSK 132/14, OSNC-ZD 2016/B/31, LEX nr 1652694). Przyjęcie przez Komendanta Głównego Policji za podstawę decyzji nr (...) z dnia 30 grudnia 2020 r., odmawiającej powódce wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, takiej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (…) oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, która w konsekwencji skutkowała uznaniem, że w przypadku powódki, która została zwolniona ze służby w Policji w dniu 3 lipca 2017 r. i w związku z tym wówczas wypłacono jej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, znajdował zastosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r., według którego podstawę ustalenia takiego ekwiwalentu stanowi 1/30 miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, prowadziło do wiążącego określenia sytuacji prawnej powódki w tym zakresie niezgodnie z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wydanemu w sprawie o sygn. akt K 7/15. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, tj. 6 listopada 2018 r., a Trybunał Konstytucyjny nie odroczył, w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji, utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wyrok ten więc niewątpliwie kształtował sytuację prawną nie tylko policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r., którym wypłaca się ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy od tego dnia, ale także policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., i to zarówno tych, którym przed tym dniem tego rodzaju ekwiwalentu nie wypłacono, jak i tych, którzy uzyskali jego wypłatę, tyle że w wysokości niezgodnej z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, w tym m.in. powódki.

Podstawę uwzględnienia powództwa w sprawie niniejszej stanowiły art. 417 § 1 k.c., w myśl którego za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa oraz art. 417 ¹ § 4 k.c., według którego jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody. Z uwagi na to, że podstawę roszczenia odszkodowawczego stanowiło zaniechanie legislacyjne, upoważniony do reprezentacji Skarbu Państwa w niniejszej sprawie nie mógł być Komendant Główny Policji w W., ale musiał być Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie.

Powódka doznała szkody odpowiadającej różnicy między przyznanym jej ekwiwalentem pieniężnym za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, a ekwiwalentem, który powinien zostać jej przyznany w myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, w wysokości wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy według stanu z dnia zwolnienia ze służby za 1 dzień niewykorzystanego urlopu. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wynoszącym 1/21. Przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach…, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2023 r., III OSK 5129/21, LEX nr 3570235).

Wysokość wspomnianej różnicy w przypadku powódki pozostawała poza sporem i wynosiła 13.999,73 zł. Szkoda powódki na tym polegająca pozostawała w normalnym związku przyczynowym w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. z ustalonym wyżej zaniechaniem legislacyjnym. Sąd Rejonowy uznał, że gdyby nie doszło do tego zaniechania i sytuacja prawna powódki jako policjanta zwolnionego ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., któremu przed tym dniem wypłacono już ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, została uregulowana w sposób zgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, to niewątpliwie decyzja Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia 30 grudnia 2020 r., odmawiająca wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, byłaby odmienna.

Sąd Rejonowy wskazał, że ze względu na to, że zobowiązanie Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie do zapłaty na rzecz powódki powyższego odszkodowania stanowi zobowiązanie in solidum względem zobowiązania Skarbu Państwa – Komendanta Głównego Policji w W. do wypłaty na rzecz powódki świadczenia w postaci wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w wyroku zasądzającym odszkodowanie zawarte zostało stosowne zastrzeżenie. Stan opóźnienia pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z zapłatą na rzecz powódki odszkodowania należało ustalić z dniem 1 października 2020 r., kiedy wszedł w życie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (…), pozwalający na przyjęcie, że doszło do zaniechania legislacyjnego polegającego na nieusunięciu niezgodności zastosowanego wobec powódki art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15.

Sąd Rejonowy uznał, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedawnienia roszczenia. Zgodnie z art. 442 ¹ § 1 k.c. roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo przy zachowaniu należytej staranności mógł się dowiedzieć o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Powódka, składając w dniu 26 listopada 2018 r. Komendantowi Głównemu Policji w W. wniosek o wypłatę całości należnego jej ekwiwalentu, odwołujący się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, mogła pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że Komendant Główny Policji w W. w wykonaniu tego wyroku wypłaci jej wnioskowaną należność. Podstawą odmowy wypłaty stała się jednak przyjęta następnie przez Komendanta Głównego Policji w W. interpretacja art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (…). Dopiero z dniem doręczenia powódce decyzji odmownej wydanej przez Komendanta Głównego Policji w W. w dniu 30 grudnia 2020 r., pozwalającego powódce na zapoznanie się z przyczyną odmowy, od powódki można było rozsądnie wymagać obowiązku liczenia się z tym, że w jej sytuacji prawnej doszło do bezprawnego zaniechania legislacyjnego. Kierowanie przez powódkę roszczeń z tytułu bezprawia legislacyjnego przed wydaniem decyzji o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego byłoby nieusprawiedliwione okolicznościami. W konsekwencji należy uznać, że powódka wniosła pozew w sprawie niniejszej zarówno przed upływem trzech lat od dnia, w którym dowiedziała się albo przy zachowaniu należytej staranności mogła się dowiedzieć o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia, jak i przed upływem dziesięciu lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Należy ponadto zaznaczyć, że o przedawnieniu roszczenia o zapłatę odszkodowania za bezprawne zaniechanie legislacyjne nie decyduje przedawnienie roszczenia o zapłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Skoro są to odrębne roszczenia, ich przedawnienie także należy ustalać odrębnie. Rzecz jasna, przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 30 października 2018 r. wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15 i przed jego ogłoszeniem powódka nie mogła wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero z chwilą wejścia w życie tego wyroku, a więc od 6 listopada 2018 r. powstało po jej stronie roszczenie o wypłatę wyrównania takiego ekwiwalentu i z tą chwilą mógłby rozpocząć bieg terminu przedawnienia tego roszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2023 r., III OSK 5129/21, LEX nr 3570235). Niemniej rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania z tytułu bezprawnego zaniechania legislacyjnego, objętego pozwem w sprawie niniejszej, wiązać należało, jak wspomniano, z doręczeniem powódce decyzji odmawiającej wypłacenia wyrównania ekwiwalentu, wydanej przez Komendanta Głównego Policji w W. w dniu 30 grudnia 2020 r.

Sąd Rejonowy wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia o kosztach procesu wobec pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie stanowił art. 100 zdanie drugie k.p.c., zgodnie z którym w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań sąd może włożyć na jedną ze stron obowiązek zwrotu wszystkich kosztów, jeżeli jej przeciwnik uległ tylko co do nieznacznej części swego żądania albo gdy określenie należnej mu sumy zależało od wzajemnego obrachunku lub oceny sądu. Z uwagi na to, że w stosunku do pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie powódka przegrała proces jedynie w nieznacznej części w zakresie żądania odsetek, zachodziła wystarczająca podstawa do obciążenia pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie obowiązkiem zwrotu kosztów procesu poniesionych przez powódkę w całości. W konsekwencji z tego tytułu zasądzeniu podlegała od tego pozwanego na rzecz powódki kwota 4.367,00 zł, na którą złożyła się opłata sądowa uiszczona od pozwu w kwocie 750,00 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 3.600,00 zł ustalone w oparciu o § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł. Podstawę rozstrzygnięcia o odsetkach ustawowych za opóźnienie od zasądzonych kosztów procesu stanowił art. 98 § 1 ^{( 1)} k.p.c. Natomiast podstawę rozstrzygnięcia o kosztach procesu wobec pozwanego Skarbu Państwa – Komendanta Głównego Policji w W. stanowił art. 102 k.p.c., zgodnie z którym w wypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może zasądzić od strony przegrywającej tylko część kosztów albo nie obciążać jej w ogóle kosztami.

Od powyższego rozstrzygnięcia apelację wywiodła strona pozwana tj. Skarb Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:

1.  naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a mianowicie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 18 września 2020 r., poz. 1610) - zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w związku z art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o Policji w związku z art. 417 § 1 i art. 417 1 § 4 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610) - zwanej dalej Kodeks cywilny w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) zwanego dalej wyrokiem TK, sygn. akt K 7/15 poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi bezprawne zaniechanie legislacyjne, gdy zakresowy charakter wyroku TK, sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis art.115 a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2021 r. III OSK 3132/21, Legalis nr 2615610);

2.  naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a mianowicie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w związku z art. 115 a ustawy o Policji w związku z art. 417 § 1 i art. 417 1 § 4 Kodeksu cywilnego w kontekście wyroku TK, sygn. akt K 7/15 poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi bezprawne zaniechanie legislacyjne, gdy z bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w razie braku reakcji ustawodawcy i wprowadzenia odpowiednich regulacji na poziomie ustawowym, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13);

3.  naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a mianowicie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w związku z art. 115 a ustawy o Policji w związku z art. 417 § 1 i art. 417 1 § 4 Kodeksu cywilnego w kontekście wyroku TK, sygn. akt K 7/15 poprzez przyjęcie, że w sprawie za zaniechanie legislacyjne odpowiada Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdy to Komendant Główny Policji wydając decyzję z dnia 30 grudnia 2020 r. nr (...) powinien kierować się treścią wyroku TK, sygn. akt K 7/15. Z przedmiotowego wyroku wynika, że obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK, sygn. akt K7/15;

4.  naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a mianowicie art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego w związku z art. 442 ¹ § 1 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że rozpoczęcie biegu przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania z tytułu bezprawnego zaniechania legislacyjnego, objętego pozwem w sprawie niniejszej, wiązać należało, z doręczeniem powódce decyzji odmawiającej wypłacenia wyrównania ekwiwalentu, wydanej przez Komendanta Głównego Policji w W. w dniu 30 grudnia 2020 r., gdy wyrok TK, sygn. akt K 7/15 dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariusza Policji został wydany w dniu 30 października 2018 r. Opublikowany został w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2102). Pozwanemu Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pozew został doręczony w dniu 28 marca 2023 r., a postępowanie administracyjne nie przerywa biegu przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody (uchwała (7) Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2016 r., III CZP 14/16, Legalis nr 1471799). Ponadto w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne nie było czynnością zmierzającą bezpośrednio do dochodzenia roszczenia o odszkodowanie a czynnością zmierzającą do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy;

5.  naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.) - zwanej dalej k.p.c. w związku z art. 235 2 pkt 5 k.p.c. poprzez nieprzyjęcie dowodu (poprzez komentarz Sądu, że zgłoszenie dowodu prowadzi do przedłużenia postępowania i brak zapisu w tym zakresie w pisemnym protokole z rozprawy z dnia 30 czerwca 2023 r.) z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim X Wydział Cywilny, sygn. akt X C 935/22, a mianowicie nieprawomocnego wyroku z dnia 19 maja 2023 r., który to dowód został zgłoszony na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. na okoliczność zasądzenia odszkodowania w sprawie o identycznym stanie faktycznym i prawnym od jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa w której powód pełnił służbę a nie Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Apelujący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie powództwa w całości, oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przy pozostawieniu temu Sądowi do rozstrzygnięcia kosztów instancji odwoławczej.

W odpowiedzi na apelację powódka wniosła o oddalenie apelacji w całości oraz zasądzenie od pozwanego na rzecz powódki kosztów postępowania.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Apelacja nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd Odwoławczy w pełni podziela ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną dokonaną przez Sąd Rejonowy i przyjmuje je jako własne. Kontrola instancyjna zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała bowiem, że ustalenia faktyczne Sądu I instancji są prawidłowe, kompleksowe i znajdują odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jednocześnie Sąd II instancji aprobuje rozważania prawne Sądu orzekającego wyrażone w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, będące przyczyną uwzględnienia powództwa w całości.

Wobec tego, że Sąd II nie zmienił ani nie uzupełnił ustaleń faktycznych Sądu I instancji, jak również nie przeprowadził uzupełniająco postępowania dowodowego, to na podstawie art. 387 § 2 ¹ k.p.c. w zw. z art. 327 ¹ § 2 k.p.c. uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego ograniczono do wyjaśnienia jego podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, wskazując własne rozważania bez powielania uzasadnienia Sądu I instancji, które jest znane stronom i stanowi element akt sprawy.

W ocenie Sądu Odwoławczego kwestionowany wyrok odpowiada prawu, zaś zarzuty apelującego sprowadzają się wyłącznie do polemiki z prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu Rejonowego, wobec czego nie mogły doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie Sądu odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 235 ² § 5 k.p.c. Sąd meriti trafnie uznał, że dowód w postaci wyroku Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim, X Wydział Cywilny, sygn. akt X C 935/22 prowadził do przedłużenia postępowania, ponieważ był irrelewantny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym bardziej, że w zakresie jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa, która jest właściwa do reprezentacji Skarbu Państwa w niniejszej sprawie należało oprzeć się na Rozstrzygnięciu nr 21/2021 Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 grudnia 2021 roku, wydanym w analogicznej sprawie, załączonym do odpowiedzi na pozew złożonej do akt sprawy przez Skarb Państwa – Komendanta Głównego Policji (k.34-43) – zgodnie z którym to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako minister właściwy do spraw wewnętrznych, jest właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa.

Nietrafiony okazał się zarzut naruszenia art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Należy bowiem zauważyć, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U.2018.2102), Trybunał Konstytucyjny uznał art. 115a w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał, prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest w sytuacji zwolnienia ze służby. Celem ekwiwalentu jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi Policji faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. Wskutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może dojść do sytuacji, w której nie zdołał on wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku służby. Wówczas jedyną formą rekompensaty za niewykorzystany urlop jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Trybunał Konstytucyjny uznał, że ekwiwalent będący substytutem niewykorzystanego urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Określony w art. 115a ustawy sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powodował, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymali około 73% dziennego uposażenia, czego, w ocenie Trybunału, nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy, zatem w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, utracił on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku, tj. z dniem 6 listopada 2018 r.

W drodze nowelizacji mającej na celu wykonanie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dyspozycją ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Słubie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610), z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2020 r., określono, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wynosi 1/21 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tym samym zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wymieniony art. 115a ustawy o Policji stracił moc w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Powyższą okoliczność, również potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 6758/21: „W kwestii ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjanta za okres przed 6 listopada 2018 r., normy prawne usunięte z systemu prawnego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przepisy intertemporalne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zarówno treści wyroku TK, jak i konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej oraz powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK. Stosowanie przez organy administracji publicznej nieaktualnego współczynnika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym przy obliczaniu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest niezgodne z prawem i konstytucyjną zasadą powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP). Równocześnie należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, pomijając część uznaną za niekonstytucyjną, i wypełniając treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. W konsekwencji ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy obliczyć według zasad podanych w ustawie o Policji, ukształtowanych przez wyrok TK, stosując aktualnie obowiązujący współczynnik ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynoszący 1/21.”

W ocenie Sądu Odwoławczego w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd Rejonowy prawidłowo przyjął, że art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu znajduje zastosowanie do ekwiwalentu policjanta zwolnionego ze służby z dniem 3 lipca 2017 r. Stanowisko to zdaje się potwierdzać przyjęta linia orzeczenia, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2024 r. w sprawie sygn. akt III OSK 2084/23, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30 zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie istniał.

Podobnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2024 r. w sprawie sygn. akt III OSK 684/23, Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 7/15 i jego ogłoszeniem skarżący nie mógł skutecznie wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero z chwilą wejścia w życie przedmiotowego orzeczenia, a więc z dniem 6 listopada 2018 r., powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji, zwolnionego ze służby po dniu 19 października 2001 r., roszczenie o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu. Dopiero bowiem z chwilą wejścia w życie ww. wyroku Trybunału roszczenie to stało się wymagalne w rozumieniu art. 107 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji i rozpoczął się bieg terminu jego przedawnienia.

Jednocześnie jak wynika z akt sprawy, powódka domagała się zapłaty różnicy w wypłaconym przez pracodawcę świadczeniu za ekwiwalent, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w sprawie sygn. akt K 7/15 oraz uznaniem art. 115a ustawy o Policji w poprzednim jego brzmieniu za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Po wykorzystaniu drogi administracyjnej przez powódkę otworzyła się przed powódką droga do wytoczenia powództwa w oparciu o treść art. 417 ¹ § 1 k.c. i art. 115a ustawy o Policji. Należało więc uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego, że roszczenie powódki było wymagalne od dnia otrzymania odmownej decyzji wydanej przez Komendanta Głównego Policji w W. w dniu 30 grudnia 2020 r. – w związku czym należało uznać zarzut naruszenia art. 123 § 1 pkt 1 k.c. w zw. z art. 442 ¹ § 1 k.c. za niezasadny.

Wbrew twierdzeniom apelującego, dla rozstrzygnięcia w sprawie nie ma znaczenia treść art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału o sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zgodnie z ustawą zasadniczą.

W konsekwencji uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego stronie skarżącej za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego stronie skarżącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2086/23, opubl. LEX nr 3752228).

Przyjęcie za zasadne stanowisko pozwanego prowadziłoby do zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności" polegającej na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to bowiem, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a także narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą ustawodawcę.

Z tych przyczyn Sąd Odwoławczy orzekł jak w pkt 1 wyroku z dnia 30 września 2024 roku oddalając apelację pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości, stosownie do treści art. 385 k.p.c.

O kosztach postępowania apelacyjnego orzeczono jak w pkt 2, na podstawie art. 98 § 1, 1 ¹ i 3 k.p.c. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935).