BIP
Rozmiar tekstu
Kontrast

XXIII Zs 106/25 - wyrok z uzasadnieniem Sąd Okręgowy w Warszawie z 2025-11-07

Sygn. akt XXIII Zs 106/25

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 21 października 2025 roku
Sąd Okręgowy w Warszawie XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy i Zamówień
Publicznych w składzie:

Przewodniczący: sędzia Anna Krawczyk

Sędziowie: Małgorzata Siemianowicz-Orlik

Aleksandra Komór

Protokolant: Weronika Banach

po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 roku w Warszawie
na rozprawie

sprawy w postępowaniu o udzielenie przez Gminę W. z siedzibą we W.
zamówienia publicznego z udziałem:

1.  (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W. prowadzącej postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w imieniu i na rzecz Zamawiającego - Gminy W. z siedzibą we W.,

2.  Wykonawcy odwołującego - (...) spółki akcyjnej we W.,

3.  Wykonawców przystępujących w postępowaniu odwoławczym w sprawach KIO 1081/25, KIO 1083/25 po stronie odwołującego:

- (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R.,

- (...) Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością Zakład (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W.,

4.  Wykonawcy przystępującego w postępowaniu odwoławczym w sprawach KIO 1081/25, KIO 1083/25 po stronie zamawiającego - (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. W. skargi odwołującego (...) spółki akcyjnej we W.

od wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 9 czerwca 2025 r. wydanego w połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawach o sygnaturach: KIO 1056/25, KIO 1057/25, KIO 1058/25, KIO 1059/25, KIO 1060/26, KIO 1061/25, KIO 1075/25, KIO 1076/25, KIO 1077/25, KIO 1078/25, KIO 1080/25, KIO 1081/25, KIO 1082/25, KIO 1083/25, KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25 KIO 1088/25 KIO 1089/25, KIO 1090/25 w zakresie jego punktów 10. i 11. (co do oddalonego w całości zarzutu nr 3 odwołaniu oraz oddalonego w części zarzutu nr 13 odwołania) wydanego w spraw ach o sygn. akt KIO 1081/25 i KIO 1083/25

1.  skargę oddala w całości;

2.  zasądza od (...) spółki akcyjnej we W. na rzecz (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W., działającej w imieniu i na rzecz Gminy W. we W., koszty postępowania skargowego w kwocie 3.617 zł (trzy tysiące sześćset siedemnaście złotych).

Małgorzata Siemianowicz-Orlik Anna Krawczyk Aleksandra Komór

Sygn. akt XXIII Zs 106/25

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 21 października 2025 roku

Zamawiający Gmina W. z siedzibą we W., w imieniu i na rzecz której działa (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W., prowadzi na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 z późn. zm., dalej: ustawa PZP) w trybie przetargu nieograniczonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn.:

1)  „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...); ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 11 marca 2025 roku pod numerem: (...);

2)  „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...); ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 11 marca 2025 roku pod numerem: (...);

3)  „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora(...)”, znak: (...); ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 11 marca 2025 roku pod numerem: (...);

4)  „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...); ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 11 marca 2025 roku pod numerem: (...);

5)  „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...); ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 11 marca 2025 roku pod numerem: (...);

6)  „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...); ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 11 marca 2025 roku pod numerem: (...).

Do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 21 marca 2025 roku wpłynęły następujące odwołania wobec treści dokumentów zamówienia:

A.  wykonawcy (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. dotyczące:

a)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1056/25),

b)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1057/25),

c)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1058/25),

d)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO1059/25),

e)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1060/25),

f)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1061/25);

B.  wykonawcy (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. dotyczące:

a)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1075/25),

b)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora(...)”, znak: (...) (KIO 1076/25),

c)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora 3”, znak: (...) (KIO 1077/25),

d)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1078/25),

e)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1080/25),

f)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora(...)”, znak: (...) (KIO 1082/25);

C.  wykonawcy (...) spółki akcyjnej z siedzibą we W. dotyczące:

a)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1081/25),

b)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1083/25);

D.  oraz wykonawcy (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Zakład (...) z siedzibą we W. dotyczące:

a)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora(...)”, znak: (...) (KIO 1085/25),

b)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1086/25),

c)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1087/25),

d)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1088/25),

e)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1089/25),

f)  postępowania pn. „Odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Gminy W. w obrębie sektora (...)”, znak: (...) (KIO 1090/25).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż treść zarzutów zawartych w odwołaniach, a także wyrok i rozważania Krajowej Izby Odwoławczej zostaną przywołanie w zakresie w jakim zaskarżone zostało orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej skargą do Sądu Zamówień Publicznych przez wykonawcę (...) S.A. czyli w zakresie jego punktów 10. i 11. (co do oddalonego w całości zarzutu nr 3 odwołaniu oraz oddalonego w części zarzutu nr 13 odwołania) wydanego w sprawach o sygn. akt KIO 1081/25 i KIO 1083/25.

KIO 1081/25, KIO 1083/25

Odwołujący (...) S.A. zarzucił zamawiającemu naruszenie m.in.:

- ( zarzut nr 3) - art. 134 ust. 1 pkt 4 i pkt 20 ustawy PZP, art. 99 ust. 1 i ust. 2 ustawy PZP w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. i art. 16 ustawy PZP przez dokonanie opisu przedmiotu zamówienia w sposób nieuwzględniający wszystkich wymagań i okoliczności mających wpływ na sporządzenie oferty przez niedostosowanie załącznika nr 21 do SWU - WYKAZ MGO I POJEMNIKÓW i określonych w nim pojemności pojemników dla poszczególnych frakcji i częstotliwości ich opróżniania dla nieruchomości niezamieszkałych do stanu zgodnego z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 733; dalej: u.c.p.g.) i Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie W., tj. do stanu, w którym można uznać, że na terenie nieruchomości niezamieszkałych objętych przedmiotem zamówienia odpady są zbierane selektywnie, co narusza zasadę przejrzystości postępowania;

- ( zarzut nr 13) - art. 134 ust. 1 pkt 20 ustawy PZP, art. 439 ust. 1 i 2 ustawy PZP, art. 99 ust. 1 ustawy PZP, art. 16 ustawy PZP, art. 17 ust. 1 ustawy PZP oraz art. 353 1 k.c. oraz art. 5 k.c. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy PZP przez ukształtowanie warunków zamówienia w sposób nieuwzględniający wszystkich wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ na sporządzenie oferty oraz naruszający równowagę stron umowy, niezapewniający ekwiwalentności świadczeń stron umowy i powodujący przerzucenie na wykonawcę ryzyk związanych ze zmianą kosztów wykonywania przedmiotu zamówienia poprzez zastrzeżenie w § 18 ust. 3 pkt 5 i § 18 ust. 4 pkt 1) lit. e) projektu umowy, że zmiana postanowień zawartej umowy w zakresie zmiany wysokości wynagrodzenia wskazanej w § 11 ust. 1 i ust. 10 w przypadku zmiany ceny materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia jest możliwa po upływie minimum 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy, z zastosowaniem wzoru, który określa 50% współczynnik rozkładu ryzyka, w sytuacji gdy suma miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych zgodnie z komunikatem Prezesa GUS za 6 ostatnich zakończonych miesięcy będzie ≥6 % (dotyczy wykonawcy) lub ≤–6 %(dotyczy zamawiającego) w przypadku pierwszej waloryzacji oraz ≥4,5 % (dotyczy wykonawcy) lub ≤–4,5% (dotyczy zamawiającego) w przypadku kolejnych waloryzacji, z jednoczesnym zastrzeżeniem maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia do wysokości +/- 8% maksymalnej kwoty wynagrodzenia netto oraz obowiązkiem wykazania łącznego spełnienia warunków uznawanych przez zamawiającego za dostateczne udokumentowanie związku zmiany kosztów związanej z realizacją zamówienia w postaci: 1) udokumentowania istotnej zmiany kosztów paliwa na podstawie wzorów określonych przez zamawiającego, 2) udokumentowania istotnej zmiany kosztów zatrudnienia w sposób i na poziomie oczekiwanym przez zamawiającego, 3) udokumentowania zmiany stawek za zagospodarowanie odpadów w instalacji komunalnej albo kosztów związanych z funkcjonowaniem własnej instalacji komunalnej w sposób i na poziomie oczekiwanym przez zamawiającego lub wykazania zmiany innych trzech kluczowych składowych kosztów świadczonej usługi, pod warunkiem wykazania ich istotności dla łącznego kosztu realizacji zamówienia (przez poziom istotności należy rozumieć co najmniej 10% udział w całkowitych przychodach netto z realizacji zamówienia w sposób obliczony na podstawie wzoru określonego przez zamawiającego), podczas gdy takie uwarunkowania zasad waloryzacji wynagrodzenia nie pozwalają na zapewnienie ekwiwalentności świadczeń stron umowy oraz nie niwelują ryzyk związanych ze zmianami kosztów wykonania zamówienia publicznego i czynią waloryzację wynagrodzenia iluzoryczną, zaś wprowadzenie ww. zapisów projektu umowy musi być uznane za naruszające zasady uczciwej konkurencji, proporcjonalności oraz równego traktowania stron stosunku zobowiązaniowego. Ponadto, w przypadku gdy to zamawiający będzie uprawniony do złożenia wniosku o zmianę przedmiotowej umowy, to wykonawca będzie zobowiązany do dostarczenia dokumentów umożliwiających zamawiającemu udokumentowanie wskazanych przesłanek, a będących w posiadaniu wykonawcy. Powoduje to, że obowiązek udokumentowania zmiany staje się jednostronny - czy z waloryzacji będzie chciał skorzystać wykonawca czy zamawiający ciężar przygotowania dowodów spoczywa na wykonawcy.

Odwołujący (...) S.A. wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu dokonania modyfikacji treści dokumentów zamówienia w sposób wskazany w uzasadnieniu odwołania. Odwołujący wskazał, że wniosek ten obejmuje także zmiany dokumentacji postępowania wprost w żądaniu niewskazane, ale konieczne do wprowadzenia z uwagi na zakres żądania wykonawcy – tj. zmiany będące konsekwencją żądanych zmian.

Odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu dokonania modyfikacji treści załącznika nr 21 do SWU poprzez wskazanie danych o ilościach i pojemnościach pojemników w MGO, które będą pozwalały na uznanie, że zbiórka odpadów na terenie nieruchomości niezamieszkałych jest prowadzona w sposób selektywny.

Kolejno, odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu dokonania modyfikacji zapisów klauzuli waloryzacyjnej w zakresie odnoszącym się do zmiany ceny materiałów lub kosztów realizacji usługi (§ 18 ust. 3 pkt 5 i § 18 ust. 4 pkt 1 lit. e) projektu umowy) poprzez:

− zmniejszenie wartości sumy miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych zgodnie z komunikatem Prezesa GUS za 6 ostatnich zakończonych miesięcy z ≥6% i ≥4,5% do ≥3%

− dopuszczenie możliwości udokumentowania przez wykonawcę wniosku o zmianę wynagrodzenia na skutek zmiany także innych elementów kosztotwórczych z pominięciem obowiązku wykazywania względem nich poziomu istotności

− dopuszczenie możliwości udokumentowania przez Wykonawcę wniosku o zmianę wynagrodzenia, także w sytuacji gdy jeden z trzech wskazanych przez Zamawiającego istotnych czynników kosztotwórczych wzrośnie o co najmniej 10%.

W dniu 10 kwietnia 2025 roku do akt sprawy wpłynęły pisma zamawiającego stanowiące odpowiedzi na odwołania. W zakresie części zarzutów podniesionych w odwołaniach zamawiający złożył oświadczenie o ich uwzględnieniu albo wniosek o umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na to, że stało się ono bezprzedmiotowe (art. 568 pkt 2 ustawy PZP). W zakresie pozostałych zarzutów – zamawiający wniósł o ich oddalenie.

Przystąpienie do postępowania odwoławczego zgłosili następujący wykonawcy:

A. wykonawca (...) sp. z o.o. z siedzibą w B. – w sprawach o sygn. akt KIO 1056/25, KIO 1057/25, KIO 1058/25, KIO 1059/25, KIO 1060/25, KIO 1061/25, KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25, KIO 1088/25, KIO 1089/25, KIO 1090/25 po stronie odwołującego oraz w sprawach o sygn. akt KIO 1081/25 oraz KIO 1083/25 po stronie zamawiającego („w szczególności w zakresie zarzutu podniesionego pod nr 6”),

B. wykonawca (...) sp. z o.o. z siedzibą w J. – w sprawach o sygn. akt KIO 1081/25, KIO 1083/25 (w zakresie zarzutów wskazanych w pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 9 a, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13) oraz KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25, KIO 1088/25, KIO 1089/25, KIO 1090/25 (w zakresie zarzutów wskazanych w pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 14) po stronie odwołującego oraz w sprawach o sygn. akt KIO 1075/25, KIO 1076/25, KIO 1077/25, KIO 1078/25, KIO 1080/25 oraz KIO 1082/25 po stronie zamawiającego (w zakresie zarzutu określonego w odwołaniu w pkt 2a),

C. wykonawca (...) S.A. z siedzibą we W. – w sprawach o sygn. akt KIO 1075/25, KIO 1076/25, KIO 1077/25, KIO 1078/25, KIO 1080/25, KIO 1082/25, KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25, KIO 1088/25, KIO 1089/25, KIO 1090/25 po stronie odwołującego,

D. wykonawca (...) sp. z o.o. Zakład (...) z siedzibą we W. – w sprawach o sygn. KIO 1081/25 oraz KIO 1083/25 po stronie odwołującego,

E. wykonawca (...) sp. z o.o. z siedzibą w K. – w sprawach o sygn. akt KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25, KIO 1088/25, KIO 1089/25, KIO 1090/25 po stronie odwołującego.

Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku wydanym w dniu 9 czerwca 2025 roku w sprawach w połączonych prowadzonych pod sygnaturami akt KIO 1056/25, KIO 1057/25, KIO 1058/25, KIO 1059/25, KIO 1060/25, KIO 1061/25, KIO 1075/25, KIO 1076/25, KIO 1077/25, KIO 1078/25, KIO 1080/25, KIO 1081/25, KIO 1082/25, KIO 1083/25, KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25, KIO 1088/25, KIO 1089/25, KIO 1090/25 po rozpoznaniu na rozprawie odwołań wniesionych do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 21 marca 2025 roku przez wykonawców:

A.  (...) sp. z o.o. z siedzibą w J. (KIO 1056/25, KIO 1057/25, KIO 1058/25, KIO 1059/25, KIO 1060/25, KIO 1061/25),

B.  (...) sp. z o.o. z siedzibą w B. (KIO 1075/25, KIO 1076/25, KIO 1077/25, KIO 1078/25, KIO 1080/25, KIO 1082/25),

C.  (...) S.A. z siedzibą we W. (KIO 1081/25, KIO 1083/25),

D.  (...) sp. z o.o. Zakład (...) z siedzibą we W. (KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25, KIO 1088/25, KIO 1089/25, KIO 1090/25),

w postępowaniu prowadzonym przez Gminę W., w imieniu i na rzecz której działa (...) sp. z o.o. z siedzibą we W. przy udziale:

A.  wykonawcy (...) sp. z o.o. z siedzibą w B. zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego o sygn. KIO 1056/25, KIO 1057/25, KIO 1058/25, KIO 1059/25, KIO 1060/25, KIO 1061/25, KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25, KIO 1088/25, KIO 1089/25, KIO 1090/25 po stronie odwołującego oraz do postępowania odwoławczego o sygn. akt KIO 1081/25 oraz KIO 1083/25 po stronie zamawiającego,

B.  przy udziale wykonawcy (...) sp. z o.o. z siedzibą w J. zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego o sygn. KIO 1081/25, KIO 1083/25, KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25, KIO 1088/25, KIO 1089/25, KIO 1090/25 po stronie odwołującego oraz do postępowania odwoławczego o sygn. akt KIO 1075/25, KIO 1076/25, KIO 1077/25, KIO 1078/25, KIO 1080/25 oraz KIO 1082/25 po stronie zamawiającego,

C.  przy udziale wykonawcy (...) S.A. z siedzibą we W. zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego o sygn. KIO 1075/25, KIO 1076/25, KIO 1077/25, KIO 1078/25, KIO 1080/25, KIO 1082/25, KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25, KIO 1088/25, KIO 1089/25, KIO 1090/25 po stronie odwołującego,

D.  przy udziale wykonawcy (...) sp. z o.o. Zakład (...) z siedzibą we W. zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego o sygn. KIO 1081/25 oraz KIO 1083/25 po stronie odwołującego,

E.  przy udziale wykonawcy (...) sp. z o.o. z siedzibą w K. zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego o sygn. KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25, KIO 1088/25, KIO 1089/25, KIO 1090/25 po stronie odwołującego

w zakresie spraw o sygn. akt KIO 1081/25, KIO 1083/25:

w punkcie dziewiątym umorzyła postępowanie odwoławcze w zakresie zarzutów oznaczonych w odwołaniach nr 7, 8 oraz 10;

w punkcie dziesiątym uwzględniła odwołania w zakresie zarzutów oznaczonych w odwołaniach nr 1, 5 (w części), 12 (w części) oraz 13 (w części) i nakazała zamawiającemu:

- zmianę wymagania w zakresie obowiązku wykonawcy osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oraz sposobu ustalenia kary umownej za nieosiągnięcie tego poziomu – przez dostosowanie tego wymagania oraz kary do realnych możliwości osiągnięcia tego parametru w ramach realizacji umowy, z uwzględnieniem odpowiedzialności zamawiającego za poziom udziału odpadów niesegregowanych w całym strumieniu odbieranych odpadów (podpunkt 10.1),

- zmianę sposobu ustalenia kary za przekroczenie przez wykonawcę zadeklarowanego w ofercie poziomu ograniczenia składowania odpadów przez uzależnienie wysokości kary od stopnia niespełnienia zadeklarowanego poziomu (podpunkt 10.2),

- jednoznaczne sprecyzowanie, czy odpady mają zostać w celu zważenia wyładowane na terenie bazy magazynowej – transportowej wykonawcy bez wyjazdu pojazdu z odpadami poza teren bazy (podpunkt 10.3),

- modyfikację sposobu ustalania zmiany wysokości wynagrodzenia wykonawcy w związku ze zmianą cen materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia – przez obniżenie wartości sumy miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych zgodnie z komunikatem Prezesa GUS za 6 ostatnich zakończonych miesięcy: w przypadku wartości 6% do poziomu co najmniej 4,5%, natomiast w przypadku wartości 4,5% do poziomu co najmniej 3% (podpunkt 10.4);

w punkcie jedenastym oddaliła odwołania w zakresie pozostałych zarzutów;

w punkcie dwunastym kosztami postępowania obciążyła odwołującego w części 7/10 oraz zamawiającego w części 3/10.

Rozważania prawne zawarte w uzasadnieniu wyroku Krajowej Izby Odwoławczej jak już wyżej zaznaczono, zostaną zrelacjonowane w zakresie jaki został objęty skargą wykonawcy skierowaną do Sądu Zamówień Publicznych, a więc co do rozstrzygnięć zawartych w: podpunkcie 10.4 oraz punkcie 11.

Zarzuty nr 3 w odwołaniach w sprawach KIO 1081/25 oraz KIO 1083/25

Odwołujący (...) S.A. powołał się na przepis art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie czystości i porządku na swoim terenie i tworzenie warunków niezbędnych do ich utrzymania, a w szczególności zapewnienie selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Odwołujący wskazał, że obowiązkiem wykonawcy w ramach realizacji zamówienia jest odbiór odpadów z terenu wskazanych w OPZ nieruchomości niezamieszkałych zgodnie z częstotliwością określoną w załączniku nr 21 do SWU – Wykaz MGO i pojemników. Dane zawarte w wykazie pokazują, że dla szeregu nieruchomości niezamieszkałych nie jest zachowany warunek selektywnego zbierania odpadów przez właścicieli tych nieruchomości – udział odpadów zmieszanych przekracza dopuszczalny poziom 45% w ogólnym strumieniu wszystkich odbieranych z nieruchomości odpadów komunalnych. Odwołujący (...)S.A. powołał się na § 5 pkt 3) Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W., zgodnie z którym uznaje się, że odpady komunalne, o których mowa w § 2, nie są zbierane selektywnie, jeżeli obliczony przy uwzględnieniu pojemności worków i pojemników z odbieranymi odpadami komunalnymi udział niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych odebranych z nieruchomości w łącznej objętości wszystkich odpadów odebranych z nieruchomości przekracza 45%. Zdaniem odwołującego, skoro na podstawie dokumentów zamówienia można ustalić, że dla nieruchomości niezamieszkałych na terenie gminy nie jest realizowany obowiązek selektywnego zbierania odpadów, to obowiązkiem zamawiającego jest dostosowanie OPZ i stanu rzeczywistego do stanu zgodnego z prawem. W ocenie odwołującego ukształtowanie opisu przedmiotu zamówienia w ten sposób, że dla wielu (powyżej 20%) nieruchomości niezamieszkałych nie jest zapewniona selektywna zbiórka odpadów, stanowi o naruszeniu przez zamawiającego obowiązku, o którym mowa w art. 99 ust. 1 ustawy PZP. Odwołujący (...) S.A. wniósł o nakazanie zamawiającemu dokonania modyfikacji treści załącznika nr 21 do SWU przez wskazanie danych o liczbie i pojemnościach pojemników w MGO, które będą pozwalały na uznanie, że zbiórka odpadów na terenie nieruchomości niezamieszkałych jest prowadzona w sposób selektywny.

Odnosząc się do tych zarzutów Krajowa Izba Odwoławcza wskazała, że zgodnie z przepisem art. 99 ust. 1 ustawy PZP przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Natomiast zgodnie z przepisem art. 99 ust. 2 ustawy PZP zamawiający określa w opisie przedmiotu zamówienia wymagane cechy dostaw, usług lub robót budowlanych. Cechy te mogą odnosić się w szczególności do określonego procesu, metody produkcji, realizacji wymaganych dostaw, usług lub robót budowlanych, lub do konkretnego procesu innego etapu ich cyklu życia, nawet jeżeli te czynniki nie są ich istotnym elementem, pod warunkiem że są one związane z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalne do jego wartości i celów.

W przepisie art. 99 ust. 1 ustawy PZP wskazano między innymi, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób wyczerpujący, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Oznacza to, że zamawiający obowiązany jest podać wykonawcy wszystkie niezbędne informacje, które są istotne dla realizacji przedmiotu zamówienia, jak i dla sporządzenia oferty. Oczywiste jest, że chodzi o informacje zgodne z rzeczywistością, bo tylko takie mogą mieć znaczenie dla sporządzenia oferty i wykonania zamówienia. Izba stanęła na stanowisku, że takie właśnie informacje zostały podane przez zamawiającego w załączniku nr 21 do SWU – Wykaz MGO i pojemników. Zamawiający nie może podać innych danych, tj. niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, gdyż nie tylko nie byłyby one pomocne do sporządzenia oferty, lecz przedstawiając fałszywy obraz rzeczywistości, prowadziłyby do wprowadzenia wykonawcy w błąd. Okoliczność, że informacje podane w opisie przedmiotu zamówienia pozostają w sprzeczności z § 5 pkt 3) Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W., nie ma znaczenia dla oceny wypełnienia przez zamawiającego obowiązku sporządzenia opisu przedmiotu zamówienia zgodnie z art. 99 ust. 1 i 2 ustawy PZP.

Zarzuty nr 4 w odwołaniach w sprawach KIO 1075/25, KIO 1076/25, KIO 1077/25, KIO 1078/25, KIO 1080/25, KIO 1082/25

Zarzuty nr 13 w odwołaniach w sprawach KIO 1081/25 oraz KIO 1083/25

Zarzuty nr 5 w odwołaniach w sprawach KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25, KIO 1088/25, KIO 1089/25 oraz KIO 1090/25

Wskazane zarzuty, podniesione przez odwołującego (...) sp. z o.o., odwołującego (...) S.A. oraz odwołującego (...) sp. z o.o. Zakład (...), dotyczyły przewidzianej przez zamawiającego klauzuli waloryzacyjnej. Istota zarzutów sprowadzała się do tego, że przewidziana przez zamawiającego klauzula waloryzacyjna ma iluzoryczny charakter, tj. istnieje bardzo małe prawdopodobieństwo, że znajdzie ona zastosowanie w trakcie realizacji umowy.

Odwołujący wskazali, że uruchomienie procedury waloryzacyjnej może mieć miejsce jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych. Na tę okoliczność przedstawiono wykaz zagregowanych miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych za ostatnie 6 miesięcy (gdzie poprzedni miesiąc = 100) na przestrzeni ostatnich ponad 20 lat wraz z wykazem miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych (gdzie poprzedni miesiąc = 100) na przestrzeni ostatnich ponad 20 lat (przygotowany przez Odwołującego (...) sp. z o.o. i stanowiący załącznik do pisma procesowego z 22 maja 2025 roku):

Krajowa Izba Odwoławcza przyjęła, że ze wskazanego zestawienia zagregowanych miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych za ostatnie 6 miesięcy (poprzedni miesiąc = 100) wynika, że sytuacje, w których w świetle projektowanych postanowień umowy stronom przysługiwałaby waloryzacja wynagrodzenia wystąpiły jedynie wtedy, gdy miała miejsce kumulacja pandemii COVID-19 i wojny na Ukrainie. W projektowanych postanowieniach umowy Zamawiający przewidział bowiem warunek, aby suma wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych (gdzie poprzedni miesiąc - 100) zgodnie z komunikatem Prezesa GUS za 6 ostatnich zakończonych miesięcy wynosiła ≥ 6% - w przypadku usług wykonanych po upływie minimum 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy (pierwsza waloryzacja), oraz ≥ 4,5% po upływie minimum kolejnych 6 miesięcy od dnia złożenia poprzedniego wniosku (kolejne waloryzacje).

Izba wskazała, że niezależnie od powyższego warunku, zamawiający wprowadził dodatkowy warunek, zgodnie z którym konieczne jest udokumentowanie przez wykonawcę, że zmiana: 1) kosztów paliwa wykorzystywanego w realizacji przedmiotu umowy, 2) kosztów zatrudnienia osób realizujących zamówienie, oraz 3) stawek za zagospodarowanie odpadów, które zobowiązany jest płacić wykonawca na rzecz instalacji komunalnej, do której transportuje odpady określone w umowie w celu ich zagospodarowania albo kosztów związanych z funkcjonowaniem własnej instalacji komunalnej, wyniosła ≥ 6% - za cały okres od momentu zawarcia umowy (lub dnia otwarcia ofert, jeżeli umowa została zawarta po upływie 180 dni od dnia upływu terminu ich składania) do dnia złożenia wniosku o waloryzację (pierwsza waloryzacja), oraz ≥ 4,5% za cały okres od dnia ustalenia poprzedniego wynagrodzenia do dnia złożenia wniosku o jego ponowną waloryzację (kolejne waloryzacje).

Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez zamawiającego takie ukształtowanie klauzuli waloryzacyjnej należy uznać za uzasadnione, gdyż postanowienia umowne przewidujące waloryzacje wynagrodzenia wykonawcy winny mieć zastosowanie jedynie w przypadku nadzwyczajnej zmiany stosunków, niemożliwej do przewidzenia na moment złożenia oferty i zawarcia umowy.

Należy zauważyć, że sytuacji nadzwyczajnej zmiany stosunków dotyczy przepis art. 357 1 k.c., zgodnie z którym, jeżeli z powodu nadzwyczajnej zmiany stosunków spełnienie świadczenia byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami albo groziłoby jednej ze stron rażącą stratą, czego strony nie przewidywały przy zawarciu umowy, sąd może po rozważeniu interesów stron, zgodnie z zasadami współżycia społecznego, oznaczyć sposób wykonania zobowiązania, wysokość świadczenia lub nawet orzec o rozwiązaniu umowy. Rozwiązując umowę sąd może w miarę potrzeby orzec o rozliczeniach stron, kierując się zasadami określonymi w zdaniu poprzedzającym.

Izba przywołała także art. 439 ustawy PZP zgodnie z którym:

1. Umowa, której przedmiotem są roboty budowlane, dostawy lub usługi, zawarta na okres dłuższy niż 6 miesięcy, zawiera postanowienia dotyczące zasad wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy w przypadku zmiany ceny materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia.

2. W umowie określa się:

1) poziom zmiany ceny materiałów lub kosztów, o których mowa w ust. 1, uprawniający strony umowy do żądania zmiany wynagrodzenia oraz początkowy termin ustalenia zmiany wynagrodzenia;

2) sposób ustalania zmiany wynagrodzenia:

a) z użyciem odesłania do wskaźnika zmiany ceny materiałów lub kosztów, w szczególności wskaźnika ogłaszanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego lub

b) przez wskazanie innej podstawy, w szczególności wykazu rodzajów materiałów lub kosztów, w przypadku których zmiana ceny uprawnia strony umowy do żądania zmiany wynagrodzenia;

3) sposób określenia wpływu zmiany ceny materiałów lub kosztów na koszt wykonania zamówienia oraz określenie okresów, w których może następować zmiana wynagrodzenia wykonawcy;

4) maksymalną wartość zmiany wynagrodzenia, jaką dopuszcza zamawiający w efekcie zastosowania postanowień o zasadach wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia.

3. Jeżeli umowa została zawarta po upływie 180 dni od dnia upływu terminu składania ofert, początkowym terminem ustalenia zmiany wynagrodzenia jest dzień otwarcia ofert, chyba że zamawiający określi termin wcześniejszy.

4. Przez zmianę ceny materiałów lub kosztów rozumie się wzrost odpowiednio cen lub kosztów, jak i ich obniżenie, względem ceny lub kosztu przyjętych w celu ustalenia wynagrodzenia wykonawcy zawartego w ofercie.

5. Wykonawca, którego wynagrodzenie zostało zmienione zgodnie z ust. 1-3, zobowiązany jest do zmiany wynagrodzenia przysługującego podwykonawcy, z którym zawarł umowę, w zakresie odpowiadającym zmianom cen materiałów lub kosztów dotyczących zobowiązania podwykonawcy, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki:

1) przedmiotem umowy są roboty budowlane, dostawy lub usługi;

2) okres obowiązywania umowy przekracza 6 miesięcy.

Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę, że w przepis art. 439 ustawy PZP – w przeciwieństwie do ww. art. 357 1 k.c. – nie zawiera przesłanki dotyczącej nadzwyczajnej zmiany stosunków, ani nie uzależnia zmiany wynagrodzenia wykonawcy od wystąpienia okoliczności, których strony nie mogły przewidzieć przy zawarciu umowy. Zarówno w orzecznictwie, jak i nauce prawa, wskazuje się, że celem tej regulacji jest przywrócenie ekwiwalentności stron, równomierne rozłożenie ryzyk związanych z wykonaniem zamówienia publicznego. Izba wskazała na pogląd doktryny zgodnie z którym: „Celem art. 439 PrZamPubl jest zachowanie ekwiwalentności świadczeń stron w odniesieniu do dwóch typów długoterminowych umów w sprawie zamówienia publicznego. Przepis ten (w odróżnieniu od art. 357(1) KC, art. 632 § 2 KC, a także art. 455 ust. 1 pkt 4 PrZamPubl) nie został oparty na przesłance nadzwyczajnej (nieprzewidywalnej) zmiany okoliczności. Służy on przywróceniu ekwiwalentności świadczeń w przypadku zmian cen materiałów i kosztów, które były dla stron przewidywalne w chwili złożenia oferty, przy jednoczesnym określeniu zasad ustalania i maksymalnej wartości dopuszczalnej w tym trybie zmiany wynagrodzenia (zob. art. 439 ust. 2 pkt 4 PrZamPubl).” (P. Machnikowski (red.), Prawo zamówień publicznych. Komentarz [w:] Zobowiązania. Tom V. Przepisy pozakodeksowe. Komentarz, wyd. 1, 2025).

Mając na uwadze powyższe, Izba uznała, że przewidzenie przez zamawiającego postanowień umownych dotyczących zasad wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy w przypadku zmiany ceny materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia, z których wynika, że dokonanie waloryzacji wynagrodzenia wykonawcy jest wysoce mało prawdopodobne, tj. że może to nastąpić jedynie w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych i niespodziewanych okoliczności – narusza przepis art. 439 ustawy PZP. Z powodów wskazanych powyżej, taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku.

Krajowa Izba Odwoławcza dodała, że przewidzenie w umowie postanowień w zakresie klauzuli waloryzacyjnej, które nie mają charakteru iluzorycznego, lecz mają szansę zostać zastosowane w trakcie realizacji umowy w sprawie zamówienia publicznego, w większym stopniu służy interesom zamawiającego (a w tym przypadku Gminie W., a w konsekwencji mieszkańcom W.), niż samym wykonawcom. W przypadku bowiem zawarcia w umowie zbyt rygorystycznych zasad dokonania waloryzacji wynagrodzenia, ryzyko związane ze zmianą cen materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia zostanie uwzględnione w cenie ofertowej, co będzie skutkować znaczącym jej zwiększeniem. W takiej sytuacji ryzyko zostanie od razu przeniesione na zamawiającego, bez względu na to, w jakim stopniu ulegną zmianie ceny materiałów oraz koszty związane z realizacją zamówienia. Może mieć miejsce również sytuacja odwrotna, tj. że ww. ryzyko nie zostanie uwzględnione w ramach ceny ofertowej. W takim przypadku może zaistnieć niebezpieczeństwo nienależytego wykonania lub w ogóle niewykonania zamówienia publicznego.

Mając na uwadze powyższe, zarzuty podniesione w ww. zakresie zostały przez Izbę uwzględnione w części. Izba nakazała zamawiającemu modyfikację sposobu ustalania zmiany wysokości wynagrodzenia wykonawcy w związku ze zmianą cen materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia - przez obniżenie wartości sumy miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych zgodnie z komunikatem Prezesa GUS za 6 ostatnich zakończonych miesięcy: w przypadku wartości 6% do poziomu co najmniej 4,5%, natomiast w przypadku wartości 4,5% do poziomu co najmniej 3%. W ocenie Składu Orzekającego Izby dokonanie ww. modyfikacji klauzuli waloryzacyjnej stanowi konieczne minimum, aby przewidziane przez zamawiającego w tym zakresie postanowienia umowne nie podlegały ocenie jako uniemożliwiające zrealizowanie celu regulacji art. 439 ustawy PZP. Poszczególni odwołujący przedstawiali w tym zakresie zróżnicowane żądania, natomiast Izba musiała zdecydować się na jednolite rozwiązanie. Jednocześnie, rozwiązanie to w niewielkim zakresie ingeruje w koncepcję waloryzacji przyjętą przez zamawiającego. Ponadto, nie można stwierdzić, że ww. wskaźniki zostały obniżone do zbyt niskiego poziomu. Należy bowiem zauważyć, że waloryzacja wynagrodzenia wykonawcy może zostać ustalona w odniesieniu do okresu realizacji zamówienia obejmującego przede wszystkim lata 2026 i 2027. Natomiast zgodnie z ostatnią projekcją inflacji opublikowaną przez Narodowy Bank Polski inflacja CPI r/r (%) prognozowana jest na ok. 3% (3,4% w 2026 r. oraz 2,5% w 2027 r.).

Odnosząc się do twierdzenia odwołującego (...) S.A., że wyłącznie wzrost kosztów zagospodarowania odpadów w instalacji komunalnej uzasadnia waloryzację, Izba zauważyła, że wykazanie zaistnienia podstaw do dokonania waloryzacji możliwe jest również w odniesieniu do innych przesłanek, pod warunkiem wykazania ich istotności. Zamawiający postawił warunek, że zawsze muszą to być trzy przesłanki, jednakże wykonawca może powołać się: tylko na te wskazane przez zamawiającego, tylko na inne przesłanki, pod warunkiem wykazania ich istotności, a także częściowo na te pierwsze, a częściowo na drugie. Jak bowiem wskazano w projekcie umowy (§ 18 ust. 4 pkt 1) lit. e) projektu umowy):

„Powyższy sposób udokumentowania trzech wyżej wskazanych przesłanek stanowić będzie dostateczne uzasadnienia żądania zmiany wynagrodzenia na podstawie zmiany kosztów związanych z realizacją zamówienia. Brak wykazania wskazanych przesłanek nie wyklucza możliwości udokumentowania przez Wykonawcę lub Zamawiającego wniosku o zmianę wynagrodzenia na skutek ewentualnej zmiany innych (trzech) kluczowych składowych kosztów świadczonej usługi, pod warunkiem wykazania ich istotności dla łącznego kosztu realizacji zamówienia. Możliwe jest też skorzystanie z jednej lub dwóch wskazanych wyżej przesłanek wraz inną, z zachowanie progu istotności, przy założeniu, że zawsze należy się odwołać do trzech przesłanek.

Przez poziom istotności należy rozumieć co najmniej 10% udział w całkowitych przychodach netto z realizacji zamówienia, wykazywany na podstawie pomiarowego wzoru: (…)”

Powyższe stanowisko Izby dotyczy również pozostałej argumentacji przedstawionej przez odwołującego (...) S.A. w zakresie nieuwzględnienia także innych elementów kosztotwórczych. Całkowite pominięcie cechy istotności tych elementów kosztotwórczych, tak jak wnioskował o to wykonawca (...) S.A., nie jest jednak zasadne przy takiej konstrukcji klauzuli jak wskazana w projekcie umowy. Uwzględnienie tego wniosku wymagałoby gruntownej modyfikacji koncepcji, na której zostały oparte projektowane postanowienia umowne w zakresie zmiany wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w treści żądań postawionych przez tego odwołującego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu (...) sp. z o.o. Zakład (...), że postanowienia umowne dotyczące waloryzacji stawiają w mniej korzystnej sytuacji wykonawców, którzy dysponują własnymi instalacjami zagospodarowania odpadów, Izba dostrzegła, że ci wykonawcy, tak samo jak pozostali, mają prawo ubiegania się o zmianę wysokości należnego im wynagrodzenia. Różnica dotyczy sposobu dokumentowania, ale wynika ona z obiektywnych okoliczności dotyczących możliwości udokumentowania kosztów związanych z funkcjonowaniem instalacji. Ponadto, odwołujący (...) sp. z o.o. Zakład (...) nie przedstawił w odwołaniu konkretnej argumentacji na potwierdzenie zasadności przyjęcia kwartalnych (zamiast półrocznych) przedziałów czasowych, po których będzie przeprowadzana waloryzacja. W związku z tym, odniesienie się do tej kwestii zdaniem Izby nie było możliwe.

Koszty postępowania odwoławczego w sprawach KIO 1081/25 oraz KIO 1083/25

Mając na uwadze zakres zarzutów uwzględnionych oraz oddalonych kosztami postępowania Izba obciążyła odwołującego w części 7/10 oraz zamawiającego w części 3/10.

Zrelacjonowany powyżej wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 9 czerwca 2025 roku wydany w połączonych sprawach, prowadzonych pod sygnaturami akt KIO 1056/25, KIO 1057/25, KIO 1058/25, KIO 1059/25, KIO 1060/25, KIO 1061/25, KIO 1075/25, KIO 1076/25, KIO 1077/25, KIO 1078/25, KIO 1080/25, KIO 1081/25, KIO 1082/25, KIO 1083/25, KIO 1085/25, KIO 1086/25, KIO 1087/25, KIO 1088/25, KIO 1089/25, KIO 1090/25 zaskarżył wykonawca (...) S.A. w części:

1.  oddalającej odwołania w zakresie zarzutu nr 3 (dotyczącego niedostosowania wykazu MGO i pojemników dla nieruchomości niezamieszkałych);

2.  oddalającej dalej idące żądanie w zakresie zarzutu nr 13 (dotyczącego waloryzacji wynagrodzenia), tj.: w części, w której Krajowa Izba Odwoławcza nie uwzględniła zarzutu nr 13 i wniosków WPO(...)S.A. o nakazanie zamawiającemu:

- zmniejszenie wartości sumy miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych zgodnie z komunikatem Prezesa GUS za 6 ostatnich zakończonych, przy jednoczesnym usunięciu wymagania, aby ten wzrost nastąpił w okresie 6 ostatnich zakończonych miesięcy, w taki sposób, aby możliwe było dokonanie zmiany umowy w zakresie wynagrodzenia w sytuacji gdy suma miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych zgodnie z komunikatem Prezesa GUS w kolejnych miesiącach począwszy od realizacji umowy osiągnie wskazany poziom jednak z zastrzeżeniem, że zmiany można dokonać po upływie co najmniej 6 miesięcy;

ewentualnie

- zmniejszenie wartości sumy miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych zgodnie z komunikatem Prezesa GUS, przy jednoczesnym usunięciu wymagania, aby ten wzrost nastąpił w okresie 6 ostatnich zakończonych miesięcy, w taki sposób, aby możliwe było dokonanie zmiany umowy w zakresie wynagrodzenia w sytuacji gdy suma miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych zgodnie z komunikatem Prezesa GUS w kolejnych miesiącach począwszy od realizacji umowy osiągnie poziom >4,5% jednak z zastrzeżeniem, że zmiany można dokonać po upływie co najmniej 6 miesięcy;

- dopuszczenia możliwości udokumentowania przez wykonawcę wniosku o zmianę wynagrodzenia na skutek zmiany także innych elementów kosztotwórczych z pominięciem obowiązku wykazywania względem nich poziomu istotności;

- dopuszczenia możliwości udokumentowania przez wykonawcę wniosku o zmianę wynagrodzenia, także w sytuacji gdy jeden z trzech wskazanych przez zamawiającego istotnych czynników kosztotwórczych wzrośnie o co najmniej 10%;

- dopuszczenia możliwości dokonywania zmiany wynagrodzenia w zakresie ryczałtowych cen jednostkowych za odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie poszczególnych frakcji odpadów, o których mowa w § 11 ust. 2 projektu umowy, w przypadku wykazania przez wykonawcę wzrostu kosztów realizacji zamówienia w zakresie kosztów związanych z odbiorem, transportem i zagospodarowaniem danej frakcji odpadów o co najmniej 10%;

- zwiększenia dopuszczalnej maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia z wysokości ±8% maksymalnej kwoty wynagrodzenia netto, o której mowa w § 11 ust. 1 lit. a) do wysokości ±15% maksymalnej kwoty wynagrodzenia netto, o której mowa w § 11 ust. 1 lit. a), a w przypadku uruchomienia zamówienia opcjonalnego odpowiednio maksymalnej kwoty wynagrodzenia, o której mowa w § 11 ust. 1 lit. b) i c).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1.  naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 99 ust. 1 i ust 2 ustawy PZP w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 16 ustawy PZP poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, a w szczególności przepisu art. 99 ust. 1 i ust. 2 ustawy PZP, polegającą na:

stwierdzeniu, że dla realizacji obowiązku jednoznacznego i wyczerpującego opisu przedmiotu zamówienia wystarczające jest podanie informacji „zgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym",

zamawiający nie ma obowiązku opisu przedmiotu zamówienia w taki sposób, aby jego realizacja była zgodna z prawem, o ile opis ten odpowiada „rzeczywistości",

a w konsekwencji uznanie, iż „okoliczność, że informacje podane w opisie przedmiotu zamówienia pozostają w sprzeczności z § 5 pkt 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W., nie ma znaczenia dla oceny wypełnienia przez zamawiającego obowiązku sporządzenia opisu przedmiotu zamówienia zgodnie z art. 99 ust. 1 i 2 ustawy p.z.p." i nie narusza zasady przejrzystości, podczas gdy obowiązkiem zamawiającego jest opisanie przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty, zaś zamawiający w niniejszym postępowaniu przygotował dokumenty, które nakładają na wykonawców obowiązki nie tylko wewnętrznie sprzeczne, a także sprzeczne z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. i Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie W..

2.  naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 134 ust. 1 pkt 20 ustawy PZP, art. 439 ust. 1 i 2 ustawy PZP, art. 99 ust. 1 ustawy PZP, art. 16 ustawy PZP, art. 17 ust. 1 ustawy PZP oraz art. 353 1 k.c. i art. 5 k.c. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy PZP poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, a w szczególności przepisu art. 439 ust. 1 i ust 2 ustawy PZP, polegającą na ustaleniu, że dla zrealizowania celu ww. regulacji prawnej wystarczające jest obniżenie progów inflacyjnych waloryzacji wskazanych przez zamawiającego w § 18 ust. 3 pkt 5 i § 18 ust. 4 pkt 1) lit. e) projektu umowy, podczas gdy klauzula waloryzacyjna została skonstruowana w taki sposób, że waloryzacja wynagrodzenia jest ograniczona do +/- 8% maksymalnej kwoty wynagrodzenia netto oraz obwarowana obowiązkiem wykazania łącznego spełnienia warunków uznawanych przez zamawiającego za dostateczne udokumentowanie związku zmiany kosztów związanej z realizacją zamówienia w postaci: 1) udokumentowania istotnej zmiany kosztów paliwa na podstawie wzorów określonych przez zamawiającego, 2) udokumentowania istotnej zmiany kosztów zatrudnienia w sposób i na poziomie oczekiwanym przez zamawiającego, 3) udokumentowania zmiany stawek za zagospodarowanie odpadów w instalacji komunalnej albo kosztów związanych z funkcjonowaniem własnej instalacji komunalnej w sposób i na poziomie oczekiwanym przez zamawiającego lub wykazania zmiany innych trzech kluczowych składowych kosztów świadczonej usługi, pod warunkiem wykazania ich istotności dla łącznego kosztu realizacji zamówienia (przez poziom istotności należy rozumieć co najmniej 10% udział w całkowitych przychodach netto z realizacji zamówienia w sposób obliczony na podstawie wzoru określonego przez zamawiającego), podczas gdy takie uwarunkowania zasad waloryzacji wynagrodzenia nie pozwalają na zapewnienie ekwiwalentności świadczeń stron umowy oraz nie niwelują ryzyk związanych ze zmianami kosztów wykonania zamówienia publicznego i czynią waloryzację wynagrodzenia iluzoryczną, zaś wprowadzenie ww. zapisów projektu umowy musi być uznane za naruszające zasady uczciwej konkurencji, proporcjonalności oraz równego traktowania stron stosunku zobowiązaniowego. Ponadto w przypadku gdy to zamawiający będzie uprawniony do złożenia wniosku o zmianę przedmiotowej umowy to wykonawca będzie zobowiązany do dostarczenia dokumentów umożliwiających zamawiającemu udokumentowanie wskazanych przesłanek a będących w posiadaniu wykonawcy, co powoduje, że obowiązek udokumentowania zmiany staje się jednostronny - czy z waloryzacji będzie chciał skorzystać wykonawca czy zamawiający ciężar przygotowania dowodów spoczywa na wykonawcy;

a w konsekwencji powyższych zarzutów:

3.  naruszenie przepisu art. 554 ust 1 pkt 2 ustawy PZP poprzez nieuwzględnienie odwołania, mimo naruszenia przez zamawiającego wskazanych w odwołaniu przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, a tym samym usankcjonowanie naruszających prawo czynności zamawiającego polegających na niezgodności projektowanych przez Zamawiającego postanowień umowy z wymaganiami wynikającymi z przepisów ustawy.:

a) w zakresie zarzutu nr 3 odwołania - dokonaniu opisu przedmiotu zamówienia w sposób nieuwzględniający wszystkich wymagań i okoliczności mających wpływ na sporządzenie oferty poprzez niedostosowanie załącznika nr 21 do SWU - WYKAZ MGO I POJEMNIKÓW i określonych w nim pojemności pojemników dla poszczególnych frakcji i częstotliwości ich opróżniania dla nieruchomości niezamieszkałych do stanu zgodnego z przepisami u.c.p.g. i Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie W., tj. do stanu, w którym można uznać, że na terenie nieruchomości niezamieszkałych objętych przedmiotem zamówienia odpady są zbierane selektywnie, co narusza zasadę przejrzystości postępowania;

b) w zakresie zarzutu 13 odwołania - ukształtowaniu przez zamawiającego klauzuli waloryzacyjnej w sposób nie pozwalający na zapewnienie ekwiwalentności świadczeń stron umowy oraz nieniwelujący ryzyk związanych ze zmianami kosztów wykonania zamówienia publicznego, co czyni waloryzację wynagrodzenia iluzoryczną, zaś wprowadzenie ww. zapisów projektu umowy musi być uznane za naruszające zasady uczciwej konkurencji, proporcjonalności oraz równego traktowania stron stosunku zobowiązaniowego.

Mając powyższe na uwadze, skarżący na podstawie art. 581 ustawy PZP wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku Krajowej Izby Odwoławczej poprzez:

- uwzględnienie odwołania w zakresie zarzutu nr 3 i nakazanie zamawiającemu dokonania modyfikacji treści załącznika nr 21 do SWU (WYKAZ MGO I POJEMNIKÓW) poprzez wskazanie danych o ilościach i pojemnościach pojemników w MGO, które będą pozwalały na uznanie, że zbiórka odpadów na terenie nieruchomości niezamieszkałych jest prowadzona w sposób selektywny, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. i Regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie W.;

- uwzględnienie odwołania w zakresie zarzutu nr 13 w pełnym zakresie i nakazanie zamawiającemu dokonania modyfikacji sposobu ustalania zmiany wysokości wynagrodzenia wykonawcy w związku ze zmianą cen materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia, w sposób zapewniający realną waloryzację wynagrodzenia, w szczególności poprzez nakazanie zamawiającemu:

  • wprowadzenia dalej idącej zmiany w zakresie klauzuli waloryzacyjnej, poprzez usunięcie wymagania, aby wzrost wskaźników cen towarów i usług nastąpił w okresie 6 ostatnich zakończonych miesięcy, w taki sposób, aby możliwe było dokonanie zmiany umowy w zakresie wynagrodzenia w sytuacji gdy suma miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych zgodnie z komunikatem Prezesa GUS w kolejnych miesiącach począwszy od realizacji umowy osiągnie wskazany poziom, jednak z zastrzeżeniem, że zmiany można dokonać po upływie co najmniej 6 miesięcy;

  • dopuszczenie możliwości udokumentowania przez wykonawcę wniosku o zmianę wynagrodzenia na skutek zmiany także innych elementów kosztotwórczych z pominięciem obowiązku wykazywania względem nich poziomu istotności;

  • dopuszczenie możliwości udokumentowania przez wykonawcę wniosku o zmianę wynagrodzenia, także w sytuacji gdy jeden z trzech wskazanych przez zamawiającego istotnych czynników kosztotwórczych wzrośnie o co najmniej 10%;

  • dopuszczenie możliwości dokonywania zmiany wynagrodzenia w zakresie ryczałtowych cen jednostkowych za odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie poszczególnych frakcji odpadów, o których mowa w § 11 ust. 2 projektu umowy, w przypadku wykazania przez wykonawcę wzrostu kosztów realizacji zamówienia w zakresie kosztów związanych z odbiorem, transportem i zagospodarowaniem danej frakcji odpadów o co najmniej 10%;

  • zwiększenie dopuszczalnej maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia z wysokości +8% maksymalnej kwoty wynagrodzenia netto, o której mowa w § 11 ust. 1 lit. a) do wysokości ±15% maksymalnej kwoty wynagrodzenia netto, o której mowa w § 11 ust. 1 lit. a), a w przypadku uruchomienia zamówienia opcjonalnego odpowiednio maksymalnej kwoty wynagrodzenia, o której mowa w § 11 ust. 1 lit. b) i c).

Nadto wniesiono o:

3.  przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania skargi;

4.  rozstrzygnięcie o kosztach postępowania odwoławczego zgodnie z art. 575 ustawy PZP.;

5.  zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę zamawiający wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz zamawiającego zwrotu kosztów postępowania skargowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uczestnik (...) sp. z o.o. poparł skargę.

Uczestnik (...) sp. z o. o. Zakład (...) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uwzględnienie w całości oraz zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sąd Okręgowy – Sąd Zamówień Publicznych zważył, co następuje:

Skarga wykonawcy (...) S.A. nie była zasadna.

Odwołania skarżącego w niniejszej sprawie dotyczyły dwóch sektorów – 4 i 5. Oddalony w całości zarzut nr 3 odwołania odnosił się do nieprawidłowości opisania przedmiotu zamówienia w zakresie załącznika nr 21, 22 do SWZ. Zarzut nr 13 dotyczył zaś nieprawidłowego ustalenia przez zamawiającego kwestii waloryzacji wynagrodzenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 99 ust. 1 i ust 2 ustawy PZP w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 16 ustawy PZP poprzez nieprawidłowe, niepełne, nienależyte sprzeczne z regulaminem zachowania czystości i porządku na terenie gminy W., której autorem jest sama Gmina oraz braku spójności dokumentacji zamówienia z wymaganiami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy wskazać, że po zapoznaniu się z treścią załącznika nr 21, 22 do SWU – „Wykaz MGO i pojemników” Sąd Okręgowy nie stwierdził, aby te załączniki w jakikolwiek sposób nieprecyzyjnie określały do czego wykonawca, który zostanie wybrany po złożeniu, ocenie i wyborze ofert do wykonania przedmiotowej umowy będzie zobowiązany.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż zamawiający, sporządzając opis przedmiotu zamówienia, zobligowany jest posługiwać się pojęciami jednoznacznymi, zrozumiałymi dla wykonawców, które nie będą wprowadzały w błąd co do rzeczywistych oczekiwań odnośnie do realizacji przedmiotu zamówienia. Sporządzony opis nie powinien pozostawiać żadnych wątpliwości bądź też możliwości dowolnej jego interpretacji. Opis winien obejmować wszelkie aspekty i czynności, jakich wykonania oczekuje zamawiający od przyszłego wykonawcy, w taki sposób, aby umożliwić mu rzetelne oszacowanie kosztów wykonania tego zamówienia, a co za tym idzie złożenie prawidłowej, obejmującej wykonanie całego wymaganego zakresu oferty. Precyzyjność opisu przedmiotu zamówienia ma kluczowe znaczenie dla prawidłowości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ponieważ gwarantuje zarówno porównywalność ofert, jak i możliwość stosunkowo łatwej weryfikacji zgodności złożonych ofert ze specyfikacją. Wieloznaczność opisu czy braki w nim mogą powodować wadliwość ukształtowania cen ofert wykonawców, przez ich nieuzasadnione zawyżenie lub zaniżenie ( Wyrok KIO z 6.06.2018 r., KIO 980/18, KIO 983/18; wyrok KIO z 13.12.2019 r., KIO 2416/19). Sformułowany przez zamawiającego opis przedmiotu zamówienia powinien dawać wykonawcom możliwość przygotowania oferty i obliczenia ceny z uwzględnieniem wszystkich czynników na nią wpływających. Obowiązek jednoznacznego i wyczerpującego określenia przedmiotu zamówienia ciąży więc na zamawiającym, a nie na wykonawcach, którzy nie mają obowiązku poszukiwania potrzebnych informacji dla przygotowania oferty z innych źródeł niż SWZ. Opisanie przedmiotu zamówienia zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych powinno umożliwiać wykonawcy bez żadnych wątpliwości i dodatkowych interpretacji zidentyfikowanie, z jakich elementów składa się zamówienie oraz co będzie kluczowe i niezbędne do jego prawidłowej realizacji (Uchwała KIO z 2.07.2019 r., KIO/KD 45/19). Podobnie w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z 9 stycznia 2023 roku, KIO 3439/22: „W odniesieniu do dyspozycji art. 99 ust. 1 ustawy, należy zaznaczyć, że podstawowym obowiązkiem Zamawiającego jest dokonanie opisu w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, a więc taki, który zapewnia, że wykonawcy będą w stanie, bez dokonywania dodatkowych interpretacji, zidentyfikować, co jest przedmiotem zamówienia i że wszystkie elementy istotne dla wykonania zamówienia będą w nim uwzględnione oraz również jednoznacznie podane. Pamiętać bowiem należy, że to opis przedmiotu zamówienia powinien pozwolić wykonawcom, którzy zamierzają złożyć w postępowaniu oferty, na przygotowanie oferty i obliczenie ceny z uwzględnieniem wszystkich czynników wpływających na nią. Tym samym wykonawcy muszą mieć wiedzę na temat wszystkich czynników wpływających na kalkulację ceny oferty i nie mogą ich się domyślać czy też wyinterpretowywać, ewentualnie czynić jakiś hipotetycznych założeń co do przedmiotu zamówienia. Ustawa podaje także, że opisu należy dokonać za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń oraz uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Zwroty użyte do określenia przedmiotu zamówienia winny być konkretne, jednoznaczne i niebudzące wątpliwości, a zagadnienie winno być przedstawione wszechstronnie, dogłębnie i szczegółowo” ( E. Wiktorowska [w:] A. Gawrońska-Baran, A. Wiktorowski, P. Wójcik, E. Wiktorowska, Prawo zamówień publicznych. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 99).

Sąd Zamówień Publicznych nie ma wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie ze spornych załączników wyraźnie wynika jaka jest częstotliwość odbioru odpadów, jakich pojemników, jakich worków należy się spodziewać na nieruchomościach z których będą odbierane odpady. Treść załącznika w żaden sposób nie uchybia zatem wymaganiom określonym w art. 99 ust. 1 ustawy PZP, zaś jak wyżej wskazano wykonawcy nie mają obowiązku poszukiwania potrzebnych informacji dla przygotowania oferty z innych źródeł niż dokumentacja postępowania. Nie sposób wywieź z treści załączników, aby dla wykonania zamówienia koniecznym było sięganie do innych dokumentów – poza dokumentacją przetargową. Ewentualne niezgodności chociażby ze wskazywanym przez skarżącego Regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie W. w tej sytuacji nie dotyczą wykonawców, którzy obowiązani są wykonać zamówienie zgodnie z precyzyjnie określonymi postanowieniami dokumentacji zamówienia.

Kolejno przypomnieć w tym miejscu należy, że zarówno odwołania jak i skargi dotyczące czynności zamawiającego dotyczą zgodności lub braku zgodności tych czynności z ustawą Prawo zamówień publicznych. Jak stanowi bowiem art. 513 pkt 1 ustawy PZP odwołanie przysługuje na niezgodną z przepisami ustawy czynność zamawiającego, podjętą w postępowaniu o udzielenie zamówienia, o zawarcie umowy ramowej, dynamicznym systemie zakupów, systemie kwalifikowania wykonawców lub konkursie, w tym na projektowane postanowienie umowy.

Naruszenie przepisów ustawy, o którym mowa w art. 513 pkt 1 ustawy PZP, rozumieć należy jako naruszenie przez zamawiającego przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. W przesłance tej mieści się również naruszenie przez zamawiającego przepisów rozporządzeń wykonawczych do Prawa zamówień publicznych. Wskazać także należy, że zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy PZP do czynności podejmowanych przez zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia i konkursie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy Prawa zamówień publicznych nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w przypadku naruszenia przez zamawiającego przepisów Kodeksu cywilnego, stosowanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia na zasadzie określonej w art. 8 ust. 1 ustawy PZP, naruszenie przepisów Kodeksu cywilnego w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy PZP może być również podstawą skorzystania ze środków ochrony prawnej. Na zasadzie art. 513 ust. 1 ustawy PZP zaskarżyć można także projektowane postanowienia umowy w sprawie zamówienia publicznego. Umożliwia to ocenę zgodności kwestionowanych postanowień projektowanej umowy z przepisami Prawa zamówień publicznych, ale także w niektórych stanach faktycznych z przepisami Kodeksu cywilnego, mającymi zastosowanie do umów zawieranych na gruncie Prawa zamówień publicznych ( Prawo zamówień publicznych. Komentarz. Wydanie II, 2023 r., pod red. Huberta Nowaka, Mateusza Winiarza, str. 1240).

Zatem odwołanie nie przysługuje, jeżeli wykonawca czy uczestnik konkursu opiera odwołanie jedynie na naruszeniu przepisów innych niż ustawa - Prawo zamówień publicznych lub akty wykonawcze wydane na jej podstawie, czy przepisy Kodeksu cywilnego we wskazanym wyżej zakresie. Powyższe wiąże się z kognicją Izby i Sądu Okręgowego rozpatrującego skargę na orzeczenie Izby, która ograniczona jest do spraw wskazanych w ustawie ( por. P. Granecki, I. Granecka, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, wyd. 2, 2024, art. 513.).

W ocenie Sądu Okręgowego w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, aby postanowienia kwestionowanych załączników były sprzeczne z Regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie W., co w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Zdaniem Sądu Zamówień Publicznych skarżący jako zainteresowany uzyskaniem zamówienia wykonawca próbuje narzucić określone rozwiązania w ramach formułowania potrzeb zamawiającego. Takie działania wykonawców nie znajdują uzasadnienia w ramach środków ochrony prawnej. To ewentualnie podczas wstępnych konsultacji rynkowych określonych w art. 84 ustawy PZP mających na celu ułatwienie zamawiającemu sprecyzowania własnych potrzeb dotyczących planowanego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, wykonawcy mogą przedstawiać odpowiednie ich zdaniem rozwiązania dotyczące realizacji zamówienia jeszcze przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jednakże to finalnie zamawiający określa optymalne dla danego postępowania kryteria oceny ofert, warunki udziału w postępowaniu, czy też najbardziej odpowiednie rozwiązania prawne odnoszące się do przyszłej umowy w sprawie zamówienia publicznego. Na gruncie niniejszego postępowania zamawiający wyraźnie sformułował w załączniku nr 21 i 22 do SWU czego oczekuje od wykonawcy.

W rezultacie w ocenie Sądu Okręgowego Izba prawidłowo uznała, że zamawiający nie naruszył wskazanych przez skarżącego przepisów - w szczególności art. 99 ust. 1 i 2 ustawy PZP opisując przedmiot zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie.

Natomiast nie jest rolą wykonawców w postępowaniu odwoławczym i skargowym wskazywanie zamawiającemu czego on potrzebuje. Zamawiający precyzyjnie określił czego oczekuje od wykonawców, a mianowicie – odbioru odpadów w częstotliwościach i w sposób opisany w załącznikach. Sąd Okręgowy nie stwierdził niezgodności tych załączników z ustawą Prawo zamówień publicznych. Dlatego też w tym zakresie skarga nie była zasadna.

Następnie wskazania wymaga, iż jeden z argumentów dotyczący tego, że na niezamieszkałych nieruchomościach ilość odebranych niesegregowanych odpadów w porównaniu z całą masą odpadów odbieranych będzie tak duża, że nie zostaną zachowane proporcje, które są nałożone na zamawiającego przez prawo unijne i krajowe, a przez zamawiającego w planowanej dokumentacji zamówienia również na wykonawców, nie ostał się. Wskazać bowiem należy, iż Sąd Zamówień Publicznych w wyniku rozpoznania skargi wykonawcy (...) sp. z o. o. Zakład (...) zarejestrowanej pod sygn. akt XXIII Zs 96/25 w ramach orzeczenia wydanego w dniu 15 października 2025 roku nakazał zamawiającemu usunięcie z dokumentacji zamówienia postanowień nakładających na wykonawców obowiązek osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyrażonego procentowo w stosunku do ilości odebranych odpadów oraz nakazał zamawiającemu wykreślenie z dokumentacji zamówienia wszelkich postanowień dotyczących nakładania kar umownych na wykonawcę za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, w tym w szczególności § 15 ust. 2 pkt 14 lit. o) projektu umowy. Sąd uznał, że obowiązku tego nie można nałożyć na wykonawców, albowiem jest to świadczenie w zasadzie niezależne od wykonawców, lecz od mieszkańców i innych producentów odpadów, a pośrednio także od zamawiającego - on kreuje politykę w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów i ma możliwości wpływania na mieszkańców poprzez edukację i nakładanie kar za brak segregacji.

Przechodząc do kwestii sposobu ustalania zmiany wysokości wynagrodzenia wykonawcy Sąd Okręgowy nie stwierdził niezgodności czynności zamawiającego w zaskarżonym zakresie z prawem zamówień publicznych.

Zamawiający wprowadził do dokumentacji postępowania postanowienia waloryzacyjne. W projekcie ustawy Prawo zamówień publicznych i jego uzasadnieniu nie ma informacji wskazujących na to, że dokumentacja przetargowa w tym postępowaniu była niezgodna z przewidywaniami ustawodawcy. Zdaniem ustawodawcy dokumentacja postępowania winna określać mechanizm waloryzacji, termin złożenia wniosku o waloryzację wynagrodzenia, w jaki sposób waloryzacja będzie się odbywać, kiedy po raz pierwszy waloryzacja może nastąpić.

Obligatoryjne elementy klauzuli waloryzacyjnej mają pomóc zamawiającym przy konstruowaniu skutecznych i jasnych postanowień umownych. Zamawiający wprowadzając do umowy odpowiednią klauzulę ma pozostawioną swobodę określenia jej elementów, mając na względzie w szczególności: specyfikę zamówienia (np. w zakresie jakie elementy materiałów i kosztów są kluczowe i w praktyce podlegają dużym wahaniom), dostępność wiarygodnych i aktualizowanych podstaw ustalenia zmiany ceny (np. odpowiednie wskaźniki Prezesa GUS), planowane możliwości finansowe zamawiającego co do przewidywanych zmian wynagrodzenia (Druk nr 3624 Rządowy projekt ustawy - Prawo zamówień publicznych. Uzasadnienie, s. 84).

Po ingerencji Krajowej Izby Odwoławczej wskutek odwołań od czynności zamawiającego w zakresie obniżenia wskaźników waloryzacji wynagrodzenia, zostały one obniżone do poziomów pozwalających na uczynienie ich realnymi w aktualnych warunkach rynkowych, zaś sam mechanizm waloryzacji odpowiada prawu.

Zauważyć jednak należy, że odwołanie i skarga przysługują od czynności lub zaniechań niezgodnych z Prawem zamówień publicznych. Dlatego też, Izba może uwzględnić odwołanie i kolejno Sąd Zamówień Publicznych skargę wyłącznie w sytuacji, gdy stwierdzi niezgodność projektowanego postanowienia umowy z wymaganiami wynikającymi z przepisów ustawy (art. 554 ust. 1 pkt 2) ( wyrok KIO z 21 kwietnia 2023 roku, KIO 935/23, KIO 946/23, KIO 954/23).

Nie korzystają zatem z ochrony prawnej dążenia wykonawców ukierunkowane jedynie na ukształtowanie korzystniejszej dla siebie treści przyszłej umowy i na minimalizację ryzyka kontraktowego, jeżeli treść nadana przez zamawiającego nie narusza obowiązujących przepisów.

Z tych przyczyn, podczas rozpoznawania odwołania, Izba przeważnie dokonuje analizy kwestionowanych zapisów pod kątem ustalenia, czy zawierają one elementy wymagane ustawą, natomiast co do innych aspektów, takich jak m.in. wysokość progów waloryzacji - najczęściej kwestionowanych przez wykonawców - rzadko uznaje je za pozorne. Często przyjmuje, że poziom waloryzacji określany jest przez zamawiających adekwatnie do obciążeń, którym budżet i jednostka danego zamawiającego może podołać, zaś ryzyko związane ze zmianą cen materiałów lub kosztów powinno zostać także uwzględnione przez wykonawcę w cenie ofertowej. Wykonawca jako profesjonalista na podstawie własnego rozeznania, wiedzy, analizy trendów co do kierunków wzrostu cen czy też ich stabilizacji powinien oszacować koszty realizacji zamówienia i złożyć ofertę odzwierciedlającą uwarunkowania rynkowe ( Wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., KIO 1735/23; Zamówienia publiczne Doradca 2023, nr 8, s. 38-43: Rozwiązywanie sporów o waloryzację. Dorota Grześkowiak-Stojek, Rok:2023).

Jakkolwiek nie kwestionuje się dynamiki zmiany cen na rynku, to jednak nie oznacza, iż ryzyko związane ze zmianą cen materiałów lub kosztów nie może zostać rozłożone między obie strony umowy o zamówienie publiczne. Ryzyko takie powinno więc zostać uwzględnione przez wykonawcę w cenie ofertowej. Wykonawca jako profesjonalista na podstawie własnego rozeznania, wiedzy, analizy trendów co do kierunków zmiany cen czy też ich stabilizacji winien oszacować koszty realizacji zamówienia i złożyć ofertę odzwierciedlającą uwarunkowania rynkowe.

Należy zwrócić uwagę, że sam mechanizm waloryzacyjny nie ma na celu dania pewności wykonawcy, że do waloryzacji w trakcie wykonania umowy dojdzie. Ma przewidywać, że w razie zajścia przesłanek, które zamawiający określa w dokumentacji postępowania będzie mógł złożyć taki wniosek i wówczas do waloryzacji wynagrodzenia wykonawcy dojdzie.

W obliczu powyższych rozważań należało uznać twierdzenia skarżącego wskazujące, że uwarunkowania zasad waloryzacji wynagrodzenia nie niwelują ryzyk związanych ze zmianami kosztów wykonania zamówienia publicznego i czynią waloryzację wynagrodzenia iluzoryczną, należało uznać za nieuprawnione. Poziom wskaźników został przez Krajową Izbę Odwoławczą ustalony na poziomie realnym w warunkach aktualnej sytuacji gospodarczej, zaś pozostałe przesłanki zastosowania waloryzacji nie czynią jej iluzoryczną, lecz wskazują na dokonany podział ryzyk. Jest to zatem wskazówka dla wykonawców dokonujących kalkulacji oferty składanej w ramach niniejszego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w jaki sposób dokonać prawidłowego wyliczenia ceny ofertowej. Oczywistym jest, że wykonawcy ustalając należycie cenę w ofercie powinni przewidzieć zmiany nabywanych przez siebie celem wykonania umowy usług, materiałów, tak aby przez okres wykonywania umowy kontrakt był dla wykonawców rentowny.

Szczególnego podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż Prawo zamówień publicznych nie reguluje sposobu podziału ryzyka związanego ze zmianą kosztów wykonania umowy w sprawie zamówienia publicznego, ani nie ustala limitów dotyczących dokonywanej waloryzacji. Tym samym wykonawca powinien wziąć na siebie część ryzyka związanego ze wzrostem cen materiałów, usług z uwzględnieniem prawdopodobieństwa wystąpienia waloryzacji i w konsekwencji prawidłowo skalkulować ofertę. Należy podkreślić, iż rolą waloryzacji umownej wskazanej w art. 439 ustawy PZP jest urealnienie wynagrodzenia wykonawcy w przypadku zmiany cen materiałów lub kosztów, nie zaś całkowite wyeliminowanie ryzyka kontraktowego, do czego de facto dąży żądanie zawarte w treści zarzutu.

Kolejno, nie sposób uznać, aby doszło od naruszenia zasady uczciwej konkurencji, albowiem każdy wykonawca ma dokładnie te same warunki zamówienia i w taki sam sposób powinien komponować cenę, biorąc pod uwagę ryzyko wzrostu cen.

Dodatkowo należy wskazać, że w sytuacjach nadzwyczajnych przy wykonywaniu umów w sprawie zamówienia publicznego obowiązuje art. 357 1 k.c., a więc klauzula rebus sic stantibus. Istnienie bowiem umownych klauzul waloryzacyjnych (obligatoryjnych - art. 439 ustawy PZP, lub fakultatywnych - art. 440 ustawy PZP) nie wyłącza możliwości dalej idącego podwyższenia wynagrodzenia lub innej zmiany treści stosunku prawnego wynikającego z umowy o zamówienie publiczne na podstawie przepisów art. 357 1 k.c. lub art. 632 § 2 k.c. ( por. wyr. SN z 13.5.2005 r., I CK 690/04,; A. Brzozowski, Wpływ zmiany okoliczności, s. 285-286; R. Szostak, Glosa do wyr. SN z 20.11.2008 r., III CSK 184/08, Sam.Teryt. 2009, Nr 3, s. 79). Obie instytucje prawne oparte są na odmiennych przesłankach i odnoszą się do innego rodzaju zmian okoliczności oraz wynikających z tego skutków. Klauzule waloryzacyjne wskazane w art. 439 ustawy PZP i art. 440 ustawy PZP powodują zmianę wynagrodzenia z woli strony, w przypadku wystąpienia przewidywalnych zmian cen materiałów i kosztów wykonania zamówienia oraz w granicach nakreślonych przez strony. Nie są one oparte na przesłance straty po stronie wykonawcy lub wystąpienia "nadmiernych trudności" w wykonaniu zobowiązania. Przepisy art. 357 1 k.c. i art. 632 § 2 k.c. uprawniają sąd do (m.in.) podwyższenia wynagrodzenia w sytuacji wystąpienia dalej idącej, nieprzewidywalnej (nadzwyczajnej) zmiany stosunków, po spełnieniu dalszych przesłanek obejmujących m.in. wystąpienie rażącej straty ( P. Drapała [w:] P. Machnikowski (red.), Prawo zamówień publicznych. Komentarz [w:] Zobowiązania. Tom V. Przepisy pozakodeksowe. Komentarz, wyd. 1, 2025, art. 439, Nb 8).

Kluczowym, zdaniem Sądu Zamówień Publicznych, przy ustalaniu postanowień dotyczących waloryzacji wynagrodzenia jest przewidywanie przez zamawiającego kosztów realizacji zamówienia przez cały okres. W tym kontekście w art. 439 ust. 2 pkt 4 ustawy PZP ustanowiono konieczność określenia w umowie maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia, jaką dopuszcza zamawiający w efekcie zastosowania postanowień o zasadach wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia. Uwzględniając, iż zamawiający działają w oparciu o plany finansowe, istotne jest ustalenie maksymalnego pułapu wynagrodzenia za realizowane zamówienie publiczne, a tym samym maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia ( Prawo zamówień publicznych. Komentarz. Wydanie II, 2023 r., pod red. Huberta Nowaka, Mateusza Winiarza, str. 1100). Zatem także plany finansowe są niezwykle istotnym elementem wpływającym na sposób ukształtowania przez zamawiających klauzul waloryzacyjnych i wpływających na proponowany w ramach konkretnego zamówienia o udzielenie zamówienia publicznego podział ryzyk pomiędzy zamawiającego i wybranego wykonawcę.

Na gruncie przedmiotowej sprawy zamawiający zrealizował obowiązek wprowadzenia do umowy postanowień waloryzacyjnych, a elementy tej klauzuli po modyfikacji dokonanej prze Izbę i podtrzymanej przez Sąd Zamówień Publicznych w ramach postępowania skargowego wywołanego skargą zamawiającego w sprawie o sygn. akt XXIII Zs 101/25, są zgodne z ustawą Prawo zamówień publicznych.

Rolą zamawiającego jest sformułowanie tego mechanizmu tak, aby zapewnić możliwość wystąpienia takiej sytuacji, ale nie pewność, że do podwyższenia lub obniżenia wynagrodzenia dojdzie. Z drugiej strony zamawiający musi zapewnić sobie takie warunki, które uwzględnią wysokość środków przeznaczonych na wykonanie tego zamówienia.

Tym samym także zarzuty odnoszące się do zarzutu nr 13 odwołań okazały się nienależycie uargumentowane i nietrafne.

W świetle przytoczonych ustaleń i wniosków, Sąd Okręgowy nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego, co na podstawie art. 588 ust. 1 ustawy PZP musiało skutkować oddaleniem skargi jako bezzasadnej.

Sąd Okręgowy o kosztach postępowania skargowego orzekł stosownie do treści art. 589 ust. 1 ustawy PZP statuującego zasadę odpowiedzialności za wynik sporu i tym samym obciążył skarżącego (...) S.A. we W. kosztami postępowania w całości jako stronę przegrywającą.

Koszty postępowania wywołanego wniesieniem skargi, poniesione przez przeciwnika skargi zamawiającego sprowadzają się do wynagrodzenia reprezentującego go adwokata w kwocie 3 600 zł ustalonej na podstawie § 14 ust. 2a pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z pkt IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1154), łącznie 3 617 zł.

Tak więc Sąd Zamówień Publicznych zasądził od (...) S.A. we W. na rzecz (...) sp. z o.o. we W., działającej w imieniu i na rzecz Gminy W. we W., koszty postępowania skargowego w kwocie 3 617 zł.

Wniosek uczestnika (...) sp. z o. o. Zakład (...) o przyznanie na jego rzecz kosztów postępowania od przeciwnika skargi należało uznać za niezasadny, bowiem w ocenie Sądu wykonawca ten nie był stroną tego postępowania w rozumieniu art. 589 ust. 1 ustawy PZP. Z tego zaś przepisu wynika, że orzeczenie o kosztach w ramach postępowania skargowego dotyczy wyłącznie stron postępowania, a contrario nie dotyczy wykonawców, którzy byli tylko przystępującymi na etapie postępowania przed Krajową Izbą Odwoławczą. Oznacza to ustawową niedopuszczalność żądania zwrotu kosztów przez uczestników postępowania nie będących stronami sporu. W tym zakresie Sąd Okręgowy podziela pogląd prawny co do tego, iż postępowanie inicjowane skargą do sądu jest postępowaniem dwustronnym, opartym na strukturze typu procesowego. Stroną postępowania jest: skarżący (którym może być również zamawiający) oraz przeciwnik skargi (odwołujący się wykonawca albo zamawiający). Przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie dają podstawy do konstruowania postępowania ze skargi jako postępowania, w którym występuje mnogość stron. W konsekwencji wykonawca, który zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego staje się uczestnikiem tego postępowania. Byłoby też nadmiernym uproszczeniem przyjmowanie, że jest on interwenientem ubocznym w postępowaniu skargowym. Zgłoszenie przystąpienia podyktowane jest interesem prawnym i finansowym wykonawcy zgłaszającego swoje przystąpienie, niekoniecznie tożsame z interesem prawnym strony, do której przystępuje. Przystępujący wykonawca działał we własnym interesie i zajmuje samodzielną pozycję w postępowaniu. Nie jest więc tylko pomocnikiem strony, do której przystąpił (uchwała Sądu Najwyższego z 24 lutego 2009 roku, sygn. akt III CZP 147/08); wykonawca mógł zgłosić interwencję uboczną i gdyby nie została ona skutecznie oprotestowana – miałby prawo zbliżone do prawa strony. Sąd Okręgowy nie miał zatem podstaw do zasądzenia na rzecz uczestnika (...) sp. z o. o. Zakład (...) kosztów postępowania skargowego w oparciu o odpowiednio stosowany art. 107 k.p.c., bowiem nie złożył on w tej sprawie interwencji ubocznej. Przystępujący po stronie odwołującego jako zainteresowany wynikiem sprawy mógł brać udział w postępowaniu skargowym i składać swoje wyjaśnienia, prezentować stanowisko, jednakże w ocenie Sądu Okręgowego w takim przypadku koszty postępowania skargowego nie są mu należne. Dlatego też ograniczono rozstrzygnięcie o kosztach postępowania do kosztów zastępstwa procesowego zamawiającego, jak wyżej.

Na marginesie zresztą - regulacja art. 107 k.p.c. który stanowi, że interwenient uboczny, do którego nie mają zastosowania przepisy o współuczestnictwie jednolitym, nie zwraca kosztów przeciwnikowi strony, do której przystąpił; Sąd może jednak przyznać od interwenienta na rzecz wygrywającego sprawę przeciwnika strony, do której interwenient przystąpił, zwrot kosztów wywołanych samoistnymi czynnościami procesowymi interwenienta; Sąd może także przyznać interwenientowi koszty interwencji od przeciwnika obowiązanego do zwrotu kosztów daje jedyne możliwości, a nie nakłada obowiązku przyznawania interwenientowi albo od niego kosztów procesu – w składzie Sądu Okręgowego w Warszawie rozpoznającym niniejszą skargę czyni to bardzo wyjątkowo. Ponadto co znamienne, uczestnik wnosił o zasądzenie od kosztów od zamawiającego, który jest stroną wygrywającą, więc abstrahując nawet od powyższych rozważań, koszty nie byłby uczestnikowi należne wobec wyniku postępowania.

Mając powyższe na względzie Sąd Zamówień Publicznych orzekł jak w sentencji wyroku.

Małgorzata Siemianowicz-Orlik Anna Krawczyk Aleksandra Komór

Dodano:  ,  Opublikował(a):  Wioleta Żochowska
Podmiot udostępniający informację: Sąd Okręgowy w Warszawie
Osoba, która wytworzyła informację:  sędzia Anna Krawczyk,  Małgorzata Siemianowicz-Orlik
Data wytworzenia informacji: