Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 08 listopada 2023 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

Przewodniczący –	Sędzia SO Małgorzata Wiliński
Protokolant –	sekr. sądowy Magdalena Ratajczyk

po rozpoznaniu w dniu 08 listopada 2023 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania M. C.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o nałożenie kary pieniężnej

na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 23 sierpnia 2022 r. (...)

oddala odwołanie,

zasądza od M. C. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720,00 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego, wraz z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, za czas od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty.

SSO Małgorzata Wiliński

Sygn. akt XVII AmE 69/23

UZASADNIENIE

wyroku z 08 listopada 2023 r.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzja z dnia 23 sierpnia 2022 r., znak: (...), na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 56 ust 2, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2022 r. poz. 1385), oraz w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej M. C., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą (...) Stacja Paliw M. C., posiadającej numer identyfikacji podatkowej (NIP): (...) orzekł:

że M. C., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą (...) Stacja Paliw M. C., posiadająca numer identyfikacji podatkowej (NIP): (...), naruszyła warunek 1., określający przedmiot i zakres działalności, koncesji na obrót paliwami ciekłymi, udzielonej decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 9 czerwca 2016 r. Nr (...), w brzmieniu nadanym decyzją z dnia 30 lipca 2018 r., znak: (...), w ten sposób, że w okresie od nieustalonej daty w 2016 r. do dnia 15 sierpnia 2021 r. eksploatowała stację paliw ciekłych zlokalizowaną w miejscowości G. (...), (...)-(...) S.;

za działania opisane w pkt 1 wymierzam Pani M. C., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą (...) Stacja Paliw M. C., posiadającej numer identyfikacji podatkowej (NIP): (...), karę pieniężną w wysokości 240 000 zł (słownie: dwieście czterdzieści tysięcy złotych).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. C., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą (...) Stacja Paliw M. C. w miejscowości G. zaskarżając ją w całości.

Odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1385, dalej: ustawa Prawo energetyczne ) poprzez przyjęcie, że Powódka nie przestrzegała obowiązków wynikających z koncesji na obrót paliwami ciekłymi udzielonej decyzją Prezesa URE z 9 czerwca 2016 r. Nr (...), zmienionej decyzją Prezesa URE z 30 lipca 2018 r., znak: (...), w wyniku czego niewłaściwie zastosowano ten przepis i nałożono karę pieniężną za działanie niebędące naruszeniem obowiązków wynikających z posiadanej koncesji. Organ koncesyjny przyjął błędne założenie, że prowadzenie działalności wykraczające poza zakres koncesji, to jest działalności nieobjętej przedmiotem posiadanej koncesji, stanowi naruszenie obowiązków wynikających z tejże koncesji, podczas gdy nie jest możliwe naruszenie obowiązków z uprawnienia, którego się nie posiada a rozszerzenie zakresu prowadzonej działalności gospodarczej pomimo braku uprzedniego uzyskania wymaganej koncesji stanowi wykonywanie działalności bez tejże koncesji, a nie naruszenie obowiązków wynikających z posiadanej koncesji;

art. 56 ust. 3 i 6 ustawy Prawo energetyczne poprzez błędne zastosowanie przesłanek wymiaru kary, w konsekwencji czego wymierzono przedsiębiorcy zbyt wysoką karę pieniężną, w oparciu o obłędną ocenę, że stopień zawinienia i stopień społecznej szkodliwości czynu były wysokie, podczas gdy naruszenie wynikało z nieświadomości i błędnej oceny treści uzyskanej koncesji, a od dnia uzyskania koncesji Powódka nie naruszyła warunków koncesji, nadto zaś po uzyskaniu informacji o tym błędzie wystąpiła o zmianę zakresu koncesji poprzez jej rozszerzenie na obrót paliwami przy wykorzystaniu stacji paliw uzyskując stosowne uprawnienia decyzją Prezesa URE z 16 sierpnia 2021 r. Przy wymiarze kary pieniężnej kierowano się także błędnymi ustaleniami co do sytuacji finansowej Przedsiębiorcy;

art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia ku temu podstaw, tj. poprzez zaniechanie odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy stopień szkodliwości czynu był znikomy, a jednocześnie Powódka zaprzestała naruszenia prawa uzyskując stosowne rozszerzenie koncesji.

Wobec powyższych zarzutów odwołująca wniosła o:

uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o:

zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej;

ewentualnie o:

zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie wymierzonej kary pieniężnej w wysokości 240.000,00 zł i jej zmiarkowanie do możliwie najniższej wysokości.

o zasądzenie od Powoda na rzecz Pozwanego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na odwołanie pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o:

oddalenie odwołania,

na wypadek wyznaczenia posiedzenia przygotowawczego, zwolnienie na podstawie art. 205 ⁵ § 3 k.p.c. Pozwanego (Prezesa URE) od obowiązku stawienia się na posiedzeniu przygotowawczym, gdyż z okoliczności sprawy wynika, że udział pełnomocnika Pozwanego będzie wystarczający,

zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 08 listopada 2023 r. M. C., zawiadomiona prawidłowo o jej terminie, nie stawiła się. Pełnomocnik strony pozwanej wniósł o prowadzenia sprawy pod nieobecność przeciwnika procesowego.

Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w W. ustalił następujący stan faktyczny:

Decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 9 czerwca 2016 r. Nr (...), w brzmieniu nadanym decyzją z dnia 30 lipca 2018 r., znak: (...), udzielona została przedsiębiorcy - M. C., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą (...) Stacja Paliw M. C. w miejscowości G. - koncesja na obrót paliwami ciekłymi, na okres od 9 czerwca 2016 r. do 9 czerwca 2026 r., która zgodnie z treścią warunku 1. - uprawnia Przedsiębiorcę do wykonywania działalności objętej tą koncesją w zakresie obrotu „benzynami silnikowymi o kodach CN: 2710 12 45; olejami napędowymi o kodach CN: 2710 19 43 t 2710 2011; przy wykorzystaniu środków transportu do przewozu paliw ciekłych”.

Dowód: decyzja o udzieleniu koncesji k. 1-4 akt administracyjnych

Zgodnie z treścią warunku 1. koncesji, określającego przedmiot i zakres działalności, w/w do dnia 15 sierpnia 2021 r. włącznie uprawniona była do obrotu paliwami ciekłymi przy wykorzystaniu środków transportu do przewozu paliw ciekłych.

Dowód: decyzja o udzieleniu koncesji k. 1-4 akt administracyjnych

M. C. w okresie od nieustalonej daty w 2016 r. do dnia 15 sierpnia 2021 r. wykonywała działalność koncesjonowaną przy wykorzystaniu stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w miejscowości G. (...), (...)-(...) S..

Okoliczność bezsporna

Pismem z dnia 01 czerwca 2021 r. M. C. wystąpiła z wnioskiem o zmianę udzielonej koncesji na obrót paliwami ciekłymi poprzez nadanie uprawnienia do obrotu paliwami ciekłymi przy wykorzystaniu stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w miejscowości G. (...), (...)-(...) S..

Decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 16 sierpnia 2021 r. Nr (...), Przedsiębiorca uzyskał uprawnienia do obrotu paliwami ciekłymi przy wykorzystaniu powołanej powyżej stacji paliw ciekłych.

Okoliczność bezsporna

M. C. w 2021 r. osiągnęła przychody z działalności gospodarczej ogółem w wysokości (...) zł oraz dochód w wysokości (...) zł.

Przychody z działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi wyniosły (...) zł.

Dowód: sprawozdanie finansowego za 2021 r. k. 22-44 akt administracyjnych

oświadczenia Przedsiębiorcy dotyczącego osiągniętych w 2021 r, przychodów k. 45 akt administracyjnych

Opisany stan faktyczny, który był bezsporny między stronami, Sąd ustalił na podstawie wskazanych powyżej dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, twierdzeń stron przedstawionych w pismach procesowych oraz faktów powszechnie znanych. Sąd przyznał moc dowodową wszystkim zebranym w sprawie dokumentom, które nie były przez strony kwestionowane i nie budziły wątpliwości Sądu.

Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Podstawą nałożenia kary pieniężnej na M. C., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą (...) Stacja Paliw M. C. w miejscowości G. stanowił art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 755 ze zm.) w związku z nieprzestrzeganiem obowiązków wynikających z koncesji. Przedsiębiorcy zarzucono naruszenie warunku 1. koncesji udzielonej decyzją z dnia z dnia 9 czerwca 2016 r. Nr (...), w brzmieniu nadanym decyzją z dnia 30 lipca 2018 r., znak: (...) określającego przedmiot i zakres działalności. Zgodnie z treścią tegoż warunku przedmiot działalności objętej koncesją stanowiła działalność gospodarcza w zakresie obrotu „benzynami silnikowymi o kodach CN: 2710 12 45; olejami napędowymi o kodach CN: 2710 19 43t 2710 2011; przy wykorzystaniu środków transportu do przewozu paliw ciekłych.

W okolicznościach omawianej sprawy bezspornym było, że M. C. do dnia 15 sierpnia 2021 r. włącznie, kiedy to nastąpiła zmiana udzielonej jej koncesji, uprawniona była do obrotu paliwami ciekłymi przy wykorzystaniu środków transportu do przewozu paliw ciekłych. Z uwagi na zarzuty odwołania rozważyć należało, jak w takiej sytuacji ocenić działanie polegające na obrocie paliwem przy wykorzystaniu stacji paliw. Powyższe miało istotne znaczenie wobec podniesionych zarzutów odwołania, że nie można prowadzenia działalności wykraczającej poza zakres koncesji utożsamiać z naruszeniem obowiązków wynikających z tejże koncesji, gdyż nie jest możliwe naruszenie obowiązków z uprawnienia, którego się nie posiada. Zdaniem odwołującej, rozszerzenie zakresu prowadzonej działalności gospodarczej pomimo braku uprzedniego uzyskania wymaganej koncesji, stanowi wykonywanie działalności bez tejże koncesji, a nie naruszenie obowiązków wynikających z posiadanej koncesji. Ponadto odwołująca podkreśliła, z powołaniem na przytoczone orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, że nie można utożsamiać przedmiotu koncesji z obowiązkami wynikającymi z koncesji, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego . Obowiązki wynikające z koncesji, jej zdaniem, zawarte są dopiero w części oznaczonej „2. Warunki prowadzenia działalności".

Odnosząc się do tych zarzutów Sąd wskazuje, że nie kwestionuje wywodów przedstawionych w przywołanych przez stronę orzeczeniach, jakkolwiek wyciąga z nich zgoła odmienne wniosku, niż uczyniła to odwołująca. Przedstawione fragmenty uzasadnień stanowią jedynie zobrazowanie poglądów odnoszących się do tego, co może być źródłem obowiązków koncesjonariusza tj. czy jest to koncesja, czy przepis obowiązującego prawa. Jak to usystematyzował Sąd Apelacyjny w Warszawie - VII Wydział Gospodarczy w wyroki z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt VII AGa 28/20 ( opubl. Legalis nr 2530817) koncepcja, że koncesja jest autonomicznym źródłem obowiązku, znalazła wyraz w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2019 roku ( sygn. akt I NSK 13/18 oraz sygn. akt I NSK 15/18), zaś kolejną linię orzeczniczą powielał wyrok z dnia 15 lutego 2019 r. ( sygn. akt I NSK 14/18). Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z 9 lipca 2019 r. sygn. akt I NSZP 1/19 opowiedział się za wykładnią zapoczątkowaną wyrokiem z 20 marca 2018 roku ( sygn. akt III SK 14/17) i podjął uchwałę wskazującą, że nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za nie przestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji (art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy) jest dopuszczalne także wtedy, gdy obowiązek ten można zrekonstruować z przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczących działalności koncesjonowanej. W przedstawionych orzeczeniach w ogóle nie odnoszono się do problematyki, czy przedmiot i zakres określonej w koncesji działalności, stanowi jej warunek, a dalej czy wynikają z tego określone obowiązku dla koncesjonariusza.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4 Prawa energetycznego uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami, a koncesja taka powinna określać m.in. przedmiot oraz zakres działalności objętej koncesją (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy). Ustawa nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem zakresu działalności. W ocenie Sądu zakresu tego nie można jednak utożsamiać z samym tylko zezwoleniem na obrót paliwami. To przedmiot działalności odnosi do ogólnie ujmowanego obrotu paliwami. Natomiast zakres działalności zawęża granice tej działalności wskazując np. rodzaj paliwa lub sposób obrotu. W tej części treść koncesji co do zasady uzależniona jest od wniosku przedsiębiorcy, stąd zapisy koncesji nie mają charakteru jednolitego, i często są zindywidualizowane.

Zakres działalności wskazanej w koncesji określa zatem granice działalności koncesjonowanej. Dlatego też Sąd Najwyższego - Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w przywołanym już w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I NSK 14/18 ( opubl. Legalis nr 1884369), wskazał, że w przypadku ograniczenia przedmiotu i zakresu koncesji, wszelkie działania wychodzące poza uprawnienia przyznane koncesjonariuszowi stanowią naruszenie zasad tej koncesji. Skoro bowiem koncesja wyznacza ramy działalności koncesjonowanej, jaką koncesjonariusz może podjąć, każde działanie podlegające koncesjonowaniu nie mieszczące się w ramach uprawnień wynikających z koncesji należy ocenić jako sprzeczne z warunkami koncesji. Należy rozróżnić dwie sytuacje: po pierwsze - dokonywanie obrotu paliwami lub energią bez uprawnień wynikających z koncesji (tj. w sytuacji braku koncesji na obrót paliwami lub energią), i po drugie - dokonywanie obrotu paliwami lub energią niezgodnie z uprawnieniami wynikającymi z posiadanej koncesji (tj. w sytuacji przekroczenia zakresu posiadanej koncesji na obrót paliwami lub energią).

Podobne stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Dla przykładu w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt XVII AmE 311/18 ( niepubl.) Sąd wyjaśnił, że określenie w decyzji koncesyjnej przedmiotu i zakresu działalności skutkuje zaistnieniem po stronie koncesjonariusza ustawowego obowiązku prowadzenia działalności koncesyjnej według warunków dotyczących przedmiotu i zakresu działalności wskazanych w koncesji. Powyższy obowiązek może być więc skonkretyzowany poprzez wskazanie określonej stacji paliw (tu środków transportu do przewozu paliw ciekłych), przy wykorzystaniu której powinna być prowadzona działalność koncesyjna w zakresie obrotu paliwami ciekłymi.

Argumentacja strony odwołującej, iż w ramach koncesji należy odróżnić od zakresu działalności, warunki tej działalności, a dalej że tylko warunki działalności zakreślają obowiązki wynikające z koncesji, jest niczym nieuzasadniona i dowolna. Wszelkie elementy wskazane w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne stanowią warunki udzielonej koncesji. Wskazanie zakresu działalności stanowi jeden z tych warunków, a zatem jest elementem nałożonych na koncesjonariusza obowiązków.

W ocenie Sądu w sprawie niezasadne były także argumenty odnoszące się do braku zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary.

Po pierwsze ewentualnie niezasadne nieodstąpienie od wymierzenia kary nie może skutkować uchyleniem decyzji, lecz jej potencjalną zmianą. Wynika to z tego, że odstąpienie od wymierzenia kary stanowi wyraz tzw. uznania administracyjnego, rozumianego jako uprawnienie organu do wyboru konsekwencji prawnej. Uznanie to stanowi zatem sferą dyskrecjonalności, w ramach której organ władzy publicznej ma swobodę wyboru skutku prawnego, jaki w konkretnej sprawie będzie wiązał się z zaistnieniem danych okoliczności. Co istotne Prezes Urzędu nie ma obowiązku skorzystania z odstąpienia od wymierzenia kary, nawet wówczas gdy spełnione są przesłanki określone w przywołanym przepisie art. 56 ust.6a ustawy. Wynika to z wykładni literalnej normy, która wskazuje, że prezes urzędu jedynie „może” odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej. Nie jest to więc tzw. decyzja związana, do której wydania obligują obowiązujące przepisy prawa ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I NSK 95/18, opubl. system Legalis, wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 09 grudnia 2021 r. sygn. akt VII AGa 1040/20, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VIIAGa 763/18, z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 974/15). Pozostawienie oceny spełnienie przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej organowi regulacyjnemu, nie oznacza jednak, że ocena zasadności i legalności skorzystania z tej instytucji wyłączona jest spod kompetencji sądu ( zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt III SK 47/13, z dnia 06 lutego 2018 r. sygn. akt III SK 7/17). Należy jednak mieć tu na uwadze, że celem ustawodawcy umieszczającego decyzję w sferze uznania administracyjnego jest poszerzenie władzy organu, a konsekwencji kontrola sądowa w tym wypadku nie może sięgać głęboko, gdyż w innym wypadku instytucja uznania administracyjnego stałaby się iluzoryczna. Jak szeroko uzasadnił to Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt I NSK 95/18 ( op.cit), należy tu pamiętać że to Prezes Urzędu kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorców popełniających delikty administracyjne. Dlatego przepis art. 56 ust. 6a ustawy należy interpretować z uwzględnieniem zasady sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych, a także zasad równowagi i podziału władzy. Dlatego też interwencja sądu w treść decyzji organu regulacyjnego powinna następować dopiero wtedy, gdy nosi ona znamiona dowolności tj. opiera się na arbitralnych przesłankach, zawiera zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie, odwołuje się do nieudowodnionych informacji itp. Dla takiej ingerencji konieczne jest zatem nie tylko wykazanie, że zachodzą przesłanki spełnione w omawianym przepisie, ale również że organ przekroczył zasady uznania administracyjnego. Szerzej ujmując oznacza to, że Sąd rozpoznający odwołanie od decyzji organu, co prawda jest władny zmienić tę decyzję, jakkolwiek ku temu konieczne jest wykazanie, że podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek, stopień społecznej szkodliwości czynu jest znikomy, a nadto że pozwany organ przekroczył zasady uznania administracyjnego. Należy przy tym pamiętać, że omawiana instytucja stanowi wyjątek, który powinien być stosowany jedynie wówczas, gdy nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej na jakimkolwiek poziomie kłóci się z podstawowymi funkcjami kary.

Po drugie w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Zgodnie z treścią art. 56 ust 6a ustawy pierwszymi, mogącymi występować alternatywnie przesłankami, jest zaprzestanie naruszania prawa lub realizacja obowiązku przez adresata kary. Ponadto warunkiem koniecznym jest aby działanie lub zaniechanie strony miało przymiot znikomej społecznie szkodliwości. Ta przesłanka zawsze musi być zrealizowana.

Przesłanka zaprzestania naruszenia prawa w odniesieniu do zbliżonych do omawianego stanów faktycznych, różnie jest interpretowana w orzecznictwie sądów powszechnych. Jak wyjaśnił Sąd Apelacyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt VI ACa 1764/14 ( opubl. Legalis nr 2586318) o zaprzestaniu naruszenia prawa można mówić dopiero wtedy, gdyby odwołujący zaprzestał prowadzenia działalności, dla której nie uzyskał jeszcze wymaganej koncesji, ale przed jej wydaniem. Otrzymanie wymaganej koncesji stanowi o zaprzestaniu naruszenia prawa w zakresie prowadzenia działalności koncesjonowanej, ale dopiero od daty jej otrzymania. Z kolei w wyroku z dnia 4 lipca 2016 r. sygn. akt VI ACa 430/15 (opubl. Legalis nr 1714665) Sąd ten wskazał, że uzyskanie decyzji o zmianie koncesji, która swymi warunkami obejmuje stację paliw, pozwala przyjąć, że koncesjonariusza spełnił przesłankę zrealizowania obowiązku. Sąd w niniejszym składzie opowiada się za pierwszym z przytoczonych poglądów przyjmując, że deliktu naruszenia koncesji nie można konwalidować na skutek późniejszego rozszerzenia jej zakresu. Decyzja koncesyjna Prezesa URE jest decyzją co do istoty sprawy i nie ma jedynie charakteru deklaratoryjnego. Wydając taką decyzję, Prezes URE przesądza zatem o możliwości (lub, odpowiednio, jej braku) prowadzenia określonej działalności gospodarczej na określonych warunkach i w określonym zakresie na przyszłość.

Jeżeli chodzi o przesłankę znikomego stopnia społecznej szkodliwości czynu, to nawiązuje ona do dyrektywy wymiaru kary w koncepcji prawa karnego, dlatego też powszechnie przyjmuje się, że przy jej interpretacji konieczne jest odwołanie się do sposobu weryfikacji stopnia szkodliwości czynu wypracowanego na gruncie art. 115 k.k. Oznacza to konieczność odniesienia się do rodzaju i charakteru naruszonego dobra, rozmiaru wyrządzonej szkody, sposobu i okoliczności popełnienia czynu, wagi naruszonych obowiązków, postaci zamiaru, motywacji sprawcy oraz rodzaju naruszonych reguł ostrożności i stopnia ich naruszenia. Wszystkie te kryteria powinny zostać uwzględnione, aczkolwiek dokonywana ocena ma charakter kompleksowy, odnosi się do całokształtu okoliczności sprawy. Niemniej jednak w orzecznictwie wskazuje się, że jednym z podstawowych czynników mających istotne znaczenie dla dokonania właściwej oceny czynu sprawcy jest rodzaj i charakter naruszonego dobra chronionego prawem ( zob. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 09 grudnia 2021 r. sygn. akt VII AGa 1040/20, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VIIAGa 763/18, z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 974/15). Powszechnie także przyjmuje się, że przy ocenie przesłanki znikomej szkodliwości społecznej czynu Prezes Urzędu dysponuje pewnym luzem decyzyjnym, a dalej nawet w przypadku stwierdzenia jej ziszczenia się, uznaniem administracyjnym przy wyborze wariantu rozstrzygnięcia tj. nałożenia kary lub odstąpienia od jej wymierzenia.

W przypadku naruszenia działalności koncesjonowanej przede wszystkim należy mieć na uwadze, że skutkuje to naruszeniem dobra prawnego, jakie jest chronione przepisami Prawa energetycznego , a więc przede wszystkim uprawnienia Prezesa Urzędu do sprawowania nadzoru nad działalnością koncesjonowaną, co w konsekwencji może prowadzić do naruszenia reguł ochrona środowiska, bezpieczeństwo energetycznego kraju, zasad równości wobec prawa oraz zasad uczciwej konkurencji. Koncesja jest wyrazem ograniczenia przez ustawodawcę zakresu swobody wykonywania działalności gospodarczej przez wprowadzenie określonych zasad reglamentacji. Stanowi ona wyjątek od zasady swobody działalności gospodarczej, ze względu na szczególne znaczenie dla państwa i obywateli. Przyznanie koncesji na prowadzenie określonej działalności gospodarczej stanowi więc swoistą gwarancję organu koncesyjnego dla odbiorców paliwa, że przedsiębiorca, któremu udzielono koncesji, będzie prowadził działalność koncesjonowaną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa ( zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt VII AGa 761/18, opubl. LEX nr 2522737). W związku z tym podstawowy obowiązek koncesjonariusza stanowi wypełnianie postanowień określonych w warunkach koncesji. Tylko wówczas zapewnione zostaje bezpieczeństwo energetyczne kraju, komunikacji i środowiska. Dlatego też celem systemu koncesjonowania obrotu paliwami ciekłymi jest selekcjonowanie podmiotów do tego uprawnionych. Tym samym już sama okoliczność, że mamy do czynienia z naruszeniem aktu koncesji, który służy zapewnieniu bezpieczeństwa tak istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa i obywateli interesów, wskazuje na znaczenie naruszonego dobra. Jest to szczególnie znamienne w rozpoznawanej sprawie, w której naruszenia jakich dopuściła się M. C. trwało od nieustalonej daty w 2016 r. do dnia 15 sierpnia 2021 r. Nacisk zatem należy położyć na szczególnie długotrwałe naruszenie warunków koncesji. Przez tak długi czas doszło do pozbawienia Prezesa URE wiedzy o sposobie prowadzenia działalności koncesjonowanej przez odwołującą, co w oczywisty sposób przekłada się na sprawność działań regulacyjnych.

Natężenie społecznej szkodliwości czynu stanowi zawsze wypadkową wielu czynników. Konieczna jest ocena całościowa, która pozwoli na odróżnienie czynów błahych od poważnych, które wymagają ukarania. W niniejszej sprawie nie można zatem także pomijać okoliczności, że długotrwałe naruszenie warunków koncesji przełożyło się na znaczną ilość paliwa wprowadzonego w tym czasie do obrotu.

Sąd nie zgadza się z argumentem odwołania, że za odstąpieniem od wymierzenia kary może przemawiać to, iż działanie sprzeczne z obwiązkami wynikającymi z koncesji wiązało się z mylnym odczytaniem przez M. C. jej przedmiotu. Koncesja jasno określała, że dopuszczony jest obrót paliwami przy wykorzystaniu środków transportu do ich przewozu. To koncesja precyzuje zakres działalności koncesjonowanej, a nie nazwa jaką posługuje się koncesjonariusz (tu (...) Stacja Paliw M. C.). Nie można tracić z pola widzenia tego, że przedmiotem oceny Sądu jest zachowania podmiotu koncesjonowanego. Natomiast w odniesieniu do podmiotów działając na podstawie koncesji należy stawiać podwyższone wymagania odnoszące się do działania w ramach przepisów prawa i uprawnień przyznanych przez Prezesa Urzędu. Akt reglamentowania wykonywania określonego rodzaju działalności oznacza poddanie jej szczególnym rygorom, uzasadnionym koniecznością ochrony określonych dóbr oraz stanowi swoistą gwarancję państwa, że działalność ta będzie prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Obrót paliwami ciekłymi, uregulowany w przepisach prawa energetycznego, jest obrotem koncesjonowanym i sformalizowanym przede wszystkim ze względu na ochronę interesów przedsiębiorców i konsumentów. Koncesja jest widocznym wyrazem rękojmi dla tych podmiotów, co do skuteczności ochrony przez państwo takich dóbr jak życie i zdrowie, środowisko, bezpieczeństwo energetyczne, czy równoważenie interesów przedsiębiorców energetycznych i odbiorców paliw. Rękojmia ta jest zapewnieniem ze strony państwa, że przedsiębiorca wykonuje i będzie wykonywał prawidłowo działalność objętą koncesją. Tego rodzaju zapewnienie wiąże się ściśle z powinnością przedsiębiorcy bezwzględnego respektowania norm prawnych związanych z działalnością koncesjonowaną oraz postanowień samej koncesji. Koncesja jest decyzją administracyjną, aktem publicznoprawnym, którego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. Jest również zobowiązaniem przedsiębiorcy do prowadzenia działalności koncesjonowanej w sposób zgodny z postanowieniami decyzji koncesyjnej i przepisami prawa. Realizacja postanowień koncesji stanowi podstawowy obowiązek koncesjonariusza ( zob. wyrok Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt XVII AmE 156/15, niepubl.). Udzielona koncesja nie może być tym samym traktowana instrumentalnie.

Zaakcentować także należy, że M. C. w sprawie występuje jako przedsiębiorca energetyczny, a zatem odnosi się do niej przepis art. 355 § 2 k.c., który wymaga od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą przy uwzględnieniu ich zawodowego charakteru, staranności szczególnego rodzaju. Przedsiębiorca obowiązany jest, na jego podstawie, do zwiększonej skrupulatności, rzetelności, zapobiegliwości i zdolności przewidywania, jak również uzasadnione jest oczekiwanie od niego wiedzy na temat zasad prowadzenia działalności dotyczącej obrotu paliwami ciekłymi i związanymi z tym wiedzą w zakresie obowiązujących przepisów prawa. W istotę działalności gospodarczej wpisane jest bowiem posiadanie specjalistycznej wiedzy nie tylko obejmującej czysto formalne kwalifikacje, lecz także doświadczenie wynikające z praktyki zawodowej i ustalone standardy wymagań. Skoro odwołująca w koncesji miała wskazane, iż może prowadzić działalność tylko przy wykorzystaniu środków transportu, to w razie zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości związanych z prowadzeniem stacji paliw, okoliczność tę powinna wyjaśnić z Prezesem Urzędu.

Z uwagi na charakter prowadzonej przez nią działalności uzasadnione są zwiększone oczekiwania co do umiejętności, wiedzy, rzetelności, zapobiegliwości, zdolności przewidywania, jak również znajomości obowiązujących przepisów prawa oraz konsekwencji wynikających z niego dla wykonywanej działalności gospodarczej.

Kolejny zarzut odwołania wskazywał na naruszenie art. 56 ust. 6 Prawa energetycznego , co doprowadziło do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości zbyt wygórowanej i nieproporcjonalnej do czynów. Zgodnie z treścią tego przepisu ustalając wysokość kary pieniężnej Prezes Urzędu uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, dotychczasowe zachowanie podmiotu oraz jego możliwości finansowe.

Jak to już wyjaśniono wyżej, stopień społecznej szkodliwości czynu odwołującej był znaczny. W sposób świadomy prowadziła ona działalność z naruszeniem warunków udzielonej koncesji. Działanie to było długotrwałe, blisko pięcioletnie i wiązało się z wprowadzeniem na rynek dużej ilości paliwa. Prezes Urzędu na tak długi okres czasu i w tak szerokim zakresie został pozbawiony swych uprawnień regulacyjnych, możliwości kontroli działań koncesjonariusza.

Jeżeli chodzi o stopień zawinienia to utrwalony zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, jest pogląd, że odpowiedzialność na podstawie przepisów ustawy Prawo energetyczne ma charakter obiektywny, wynikający z samego faktu naruszenia określonych norm prawnych. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może powoływać się na brak winy ( zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 19 grudnia 2008 r., sygn. akt III SK 10/08, opubl. system Legalis nr 1885077). Okoliczność ta jest irrelewantna dla samego faktu wymierzenia kary. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uzależnienie karania od zawinienia, a tym samym subiektywizacja odpowiedzialności za naruszenia przepisów, wskazałby tę przesłankę treści art. 56 ust. 6 ustawy, czego jednak nie uczynił ( zob. postanowienie Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt III SK 22/16, opubl. system Legalis nr 2586425). Tym samym odpowiedzialność przedsiębiorcy istnieje w oderwaniu od winy i do jej ustalenia nie jest konieczne wykazanie zawinionego zachowania, lecz wystarcza stwierdzenie faktu zaistnienia określonego naruszenia prawa. Natomiast stopień winy ma już znaczenie dla określenia wysokości kary. Zdaniem Sądu stopień ten należało określić w sprawie jako znaczny. Przede wszystkim w okolicznościach sprawy nie można pomijać faktu, iż odwołująca jest podmiotem profesjonalnym, prowadzącym koncesjonowaną działalność gospodarczą. Wiedząc, jak w decyzji o udzieleniu koncesji został określony przedmiot i zakres działalności powinna mieć świadomość, jakiego rodzaju działania może podjąć, aby uniknąć naruszenia warunków koncesji. Dopuszczając do sprzedaży paliwa z wykorzystaniem stacji paliw, która nie była objęta koncesją, uniemożliwiła Prezesowi Urzędu możliwość oceny, czy podmiot spełnia ustawowe wymagania prowadzonej działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu paliwem, w tym w szczególności, czy spełnione są wszystkie wymogi techniczne gwarantujące prawidłowe wykonywanie działalności w rozszerzonym zakresie. W związku z tym przyjętą przez pozwanego w zaskarżonej decyzji ocenę stopnia zawinienia należało uznać za prawidłową.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że odwołująca nie wykazała się należytą starannością wymaganą od profesjonalnie działającego na rynku podmiotu. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wyjątkowy charakter działalności koncesjonowanej przemawia za ustaleniem ponad przeciętnego poziomu staranności, jaką powinien się wykazać koncesjonariusz. Przedsiębiorca przede wszystkim powinien znać przedmiot i zakres działalności, który ma realizować ( por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie - V Wydział Cywilny z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt VI ACa 1473/15, opubl. Legalis nr 1575822).

Prawidłowo w decyzji uwzględniono także dotychczasową działalność odwołującej, jako pozbawiona naruszeń i jak wynika z uzasadnienia decyzji, okoliczność ta była uwzględniana przy wymiarze kary. Niezasadne okazały się żądania odwołania, aby okoliczność ta miała skutkować dalszym miarkowaniem kary. Owszem uprzednia postawa przedsiębiorcy ma wpływ na wysokość kary, ale nie decydujący. Zasadnicze znaczenie należy przypisać charakterowi deliktu z jakim mamy do czynienia, a w konsekwencji celom jakie niesie za sobą kara administracyjna (o czym w dalszej części uzasadnienia).

Ostatnią przesłanką normatywną wymiaru kary jest sytuacja finansowa jej adresata. Przesłankę tę zestawić należy z normą art. 56 ust. 3 pkt 2) ustawy, w myśl której jeżeli kara pieniężna związana jest z działalnością prowadzoną na podstawie koncesji, wysokość kary nie może być niższa niż 2000 zł i nie może być wyższa niż 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. W niniejszej sprawie maksymalny pułap nałożenia kary stanowił zatem wskazany (...)przychodu ustalonego na (...) zł. Oznacza to, że kara mogła zostać wymierzona w granicach od(...) zł, a to prowadzi do wniosku, że kara została wymierzona w dolnych granicach. Odnosząc się do argumentacji, że kara pochłania niemal całych dochód osiągnięty w wysokości (...) zł, Sąd wskazuje że jego wysokość nie ma decydującego znaczenia dla oceny kondycji finansowej strony. Ostateczny dochód wiąże się np. z dokonanymi inwestycjami w infrastrukturę, urządzenia lub rozwój przedsiębiorstwa, zaciągniętymi kredytami lub pożyczkami. Natomiast jak sama wyjaśniła odwołująca w piśmie z dnia 25 czerwca 2022 r. kierowanym do Organu, dokonuje ona spłaty licznych kredytów (inwestycyjny, mieszkaniowy) i leasingu. W tej sytuacji przyjęcie argumentacji odwołującej, że to dochody powinny stanowić miarę wymierzanej kary kłóci się z założeniami ustawowymi i mogłoby prowadzić de facto do bezkarności podmiotów, które zwiększając swój majątek rzeczowy, wpływają na bilansowy wynik działalności. Nie może stanowić usprawiedliwienia obniżenia kary pieniężnej sytuacja, w której stronę obciążają określone zobowiązania, które to ostatecznie prowadzić mają do zwiększenia jej majątku. Natomiast w sprawie nie wykazano żadnych innych okoliczności, które miałyby przemawiać za redukcją tej kary. Nie wolno przy tym zapominać, że również kwestia wysokości nakładanej kary stanowi wyraz tzw. uznania administracyjnego, co oczywiście nie jest równoznaczne z dowolnością. W tym zakresie Prezes Urzędu powinien kierować się zasadami równości i proporcjonalności, a także mieć na względzie ogólne założenie, że nakładana sankcja powinna prowadzić do założonego celu. Kara powinna przy tym pozostawać we właściwej proporcji do potencjału ekonomicznego sprawcy oraz korzyści, jakie osiągnął. Tym samym, aby doszło do modyfikacji kary przez Sąd należy wykazać, że granice uznania oraz powyższe wytyczne zostały przekroczone. Podkreślić przy tym trzeba, że na etapie postępowania sądowego ciężar wykazania okoliczności mających wpływ na wynik kary, które zdaniem odwołującego nie zostały uwzględnione lub zostały błędnie ocenione, spoczywa na przedsiębiorcy ( zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia -5 grudnia 2017 r sygn. akt VII ACa 1323/17, opubl. system Legalis ). To zatem to odwołująca powinna wykazać, dlaczego jej sytuacja finansowa w odniesieniu do danych uwzględnionych przez organ, jest odmienna lub ulegała zmianie. Natomiast w odwołaniu nie przedstawiono żadnych twierdzeń i dowodów, które tak określoną wysokość kary by podważały.

Przy ocenie wysokości nałożonej kary nie można przy tym abstrahować od tego, że administracyjne kary pieniężne nie mają wyłącznie charakteru sankcji karnych, gdyż ich funkcja nie ogranicza się do represji za naruszenie nakazów i zakazów, ale równie istotna jest ich funkcja prewencyjna i dyscyplinująca. Z jednej strony kara ma zatem być zauważalną dolegliwością dla ukaranego podmiotu, jako reakcja na naruszenie przepisów prawa, ale także wyraźnym ostrzeżeniem na przyszłość, i to zarówno dla podmiotu karanego, jak i dla całego środowiska (prewencja szczególna i ogólna). Kara ta ma za zadanie motywować adresatów norm prawnych do ich respektowania i służy zapobieżeniu powtórnemu naruszeniu obowiązków w przyszłości. Wysokość nałożonej na odwołujących kary, w świetle materiału jakim dysponował Sąd, wskazuje że spełnione zostaną powyższe funkcje kary. Kara w ogólnym odczuciu jawi się jako odczuwalna, a tym samym powinna spełnić nie tylko swą rolę represyjną, ale i wychowawczą.

Przedstawione argumentu skutkowały oddaleniem odwołania.

O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 98, 99, 108 § 1 k.p.c. Zasada odpowiedzialności za wynik procesu polega na obowiązku zwrotu kosztów procesu przez stronę przegrywającą sprawę. W konsekwencji kosztami zastępstwa procesowego Prezesa Urzędu, określonymi na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804) na 720,00 zł, obciążono odwołującą.

SSO Małgorzata Wiliński

Sygn. akt XVII AmE 69/23

ZARZĄDZENIE

(...)

(...)

(...)

27.11.2023 r.

SSO Małgorzata Wiliński

sygn. akt XVII AmE 69/23

str.