Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Warszawa, dnia 2 kwietnia 2025 roku

Sąd Okręgowy w Warszawie I Wydział Cywilny

w składzie:

Przewodniczący sędzia Marcin Polit

Protokolant sekretarz sądowy Zuzanna Kurek

po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 roku w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa Powiatu (...)

przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia

o zapłatę

I.  oddala powództwo;

II.  odstępuje od obciążenia powoda obowiązkiem zwrotu pozwanemu kosztów procesu.

Sygn. akt I C 836/22

UZASADNIENIE

Pozwem wniesionym do tut. Sądu w dniu 1 grudnia 2022 roku (data stempla pocztowego – k. 3) powód Powiat (...) wniósł o zasądzenie od pozwanego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ) kwoty 6 552 851,31 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty, a także o zasądzenie od pozwanego zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. Przedmiotem sporu było roszczenie o zapłatę środków, które stanowią część straty Zespołu (...) w K. za lata 2017-2020 poniesionej w następstwie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej uprawnionym do ich otrzymania osobom (która została pokryta przez Powiat (...) jako podmiot tworzący (...)) (pozew – kk. 3-28).

W odpowiedzi na pozew pozwany NFZ zastępowany przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o oddalenie powództwa w całości oraz o zasądzenie kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pozwany podniósł m.in., że:



kwestionuje roszczenie co do zasady – z uwagi na to, iż w dacie podejmowania przez powoda wskazanych w pozwie czynności dot. rozliczania lat obrotowych 2017-2020 ww. przepis obowiązywał i wiązał powoda, który obecnie nie może dochodzić z tego tytułu roszczeń wobec NFZ;



kwestionuje roszczenie co do wysokości – sumy kwot roszczeń przekraczają kwoty strat wykazanych przez (...) w poszczególnych latach, co wskazuje, że nakładają się na siebie zakresy roszczeń powoda i kontrolowanego przezeń (...); ponadto w ramach rozliczenia umów pomiędzy NFZ oraz (...), którego straty dotyczy powództwo, miało miejsce kilkaset potrąceń; ponadto wysokość straty wynikała także z wyników prowadzonej przez (...) działalności komercyjnej, sposobu gospodarowania jego zasobami majątkowymi i kadrowymi oraz z nienależytego wykonywania umów przez (...), co miało wpływ na wysokość kwot rozliczonych tytułem pokrycia strat netto zakładu za lata obrotowe 2018-2019 (odpowiedź na pozew – kk. 476-491, kk. 550-552; kk. 970-1100).

Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

Powiat (...) jest jednostką samorządu terytorialnego, utworzoną i funkcjonującą na mocy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91, poz. 578 ze zm.) oraz statutu uchwalonego przez Radę Powiatu (...). Jest podmiotem tworzącym dla samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej Zespołu (...) w K. (dalej: SPZOZ, (...)).

NFZ jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (utworzoną na podstawie przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), którego głównym, podstawowym zadaniem jest w szczególności finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, udzielanych przez świadczeniodawców (uchwała nr (...) Rady Powiatu (...) w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu (...) – kk. 33-48; KRS – kk. 50-59; księga rejestrowa – kk. 61-174).

Świadczenia opieki zdrowotnej są finansowane ze środków publicznych na podstawie zawartych ze świadczeniodawcami umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po przeprowadzeniu odpowiednich postępowań, zgodnie z ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 14, art. 132 ust. 1).

(...) w K. od szeregu lat wykazuje w sporządzanych przez siebie sprawozdaniach stratę w działalności leczniczej. W roku 2017 wyliczona strata netto wyniosła 2 037 014,73 zł, w roku 2018 – 7 903 174,92 zł, w roku 2019 – 6 089 259,15 zł, w roku 2020 – 10 539 917,45 zł. Sprawozdania finansowe (...) w K. za ww. lata zostały zbadane i pozytywnie zaopiniowane przez biegłego rewidenta oraz zatwierdzone przez Powiat (...) jako podmiot tworzący, na mocy stosownych uchwał Rady Powiatu (...) (rachunek zysków i strat za rok 2017 – k. 176; rachunek zysków i strat za rok 2018 – k. 178; rachunek zysków i strat za rok 2019 – k. 180; rachunek zysków i strat za rok 2020 – k. 182; sprawozdanie biegłego rewidenta za rok 2017 – kk. 282-285; uchwała nr (...) – k. 287; sprawozdanie biegłego rewidenta za rok 2018 – kk. 327-331; uchwała nr (...) – k. 333; sprawozdanie biegłego rewidenta za rok 2019 – kk. 368-373; uchwała nr (...) – k. 375; sprawozdanie biegłego rewidenta za rok 2020 – kk. 410-415; uchwała nr (...) – k. 417).

(...) w K., w ramach którego funkcjonują: Szpital w K. przy ul. (...), Szpital w N. przy ul. (...), Szpital w K. przy ul. (...), budynek przychodni lekarskiej przy ul. (...), budynek przychodni specjalistycznej przy ul. (...) i budynek z siedzibą podstacji pogotowia w D., dysponuje infrastrukturą i zasobami (w tym zasobami personalnymi), które wymagają środków w celu zapewnienia ich pełnej sprawności w celu realizacji zadań szpitala. Utrzymująca się trudna sytuacja finansowa wymagała również podjęcia działań naprawczych (analiza infrastruktury technicznej (...) w K. – k. 1129-1135; program naprawczy dla (...) w K. z 2017 r. – kk. (...)- (...); program naprawczy dla (...) w K. z 2019 r. – kk. (...)-1230).

Samorząd Powiatu (...) przekazał na rzecz (...) w K. łączną kwotę 6 552 851,31 zł tytułem pokrycia straty netto (...) w K. za lata 2018-2019, w tym 3 651 673,72 zł za rok 2018 i 92 901,177,59 zł za rok 2019 (uchwała nr (...) – kk. 432-433; potwierdzenia przelewów – kk. 435-439; uchwała nr (...) – kk. 441-442; potwierdzenie przelewu – k. 444).

Pismem z dnia 27 października 2022 roku pełnomocnik samorządu Powiatu (...) wezwał NFZ do zapłaty na rzecz Powiatu (...) kwoty 6 552 851,31 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania – w ramach roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia polegającego na zaoszczędzeniu wydatków na pełne sfinansowanie usług opieki medycznej sfinansowanych ze środków publicznych w wyżej wskazanej kwocie – w części pokrytej przez Powiat (...) w trybie przewidzianym przez niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 59 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej. Pismo zostało doręczone w dniu 31 października 2022 roku (pismo z 27.10.2022 – kk. 446-447; potwierdzenia nadania i odbioru – kk. 448-449).

Pismem z dnia 9 listopada 2022 roku NFZ oświadczył, że żądanie zapłaty kwoty 6 552 851,31 zł nie znajduje podstaw (pismo z 9.11.2022 – k. 532).

Powyższy stan faktyczny Sąd Okręgowy ustalił na podstawie opisanych wyżej dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności złożonych przy pozwie oraz odpowiedzi na pozew, który autentyczności i rzetelności nie kwestionowała żadna ze stron, a i Sąd Okręgowy nie znalazł podstaw dla odmówienia im mocy dowodowej.

Sąd pominął ostatecznie dowód z zeznań świadków J. R. i B. K., przesłuchania stron, opinii biegłego z zakresu rachunkowości, dokumentów niewymienionych wyżej oraz pozostałe wnioski zawarte w pozwie na podstawie art. 235 ² §1 pkt 2 k.p.c. Przede wszystkim wobec przyjęcia przez Sąd bezzasadności powództwa ze względu na brak podstawy prawnej żądania, ww. dowody pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, a przeprowadzanie ich stanowiłoby jedynie zbędne przedłużanie procesu, czemu Sąd jest z mocy prawa zobowiązany zapobiegać. Abstrahując od powyższego uwzględniając tezę dowodową określoną przez powoda nie sposób było uznać, by dowody te, a zwłaszcza dowód z opinii biegłego z zakresu rachunkowości, który miałby badaniem objąć księgi rachunkowe i dokumenty finansowe powoda, miał służyć ustaleniu faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. tego, iż doszło do niedoszacowania świadczenia usług przez pozwanego, a przede wszystkim, iż strata netto wskazywana przez powoda jest równoznaczna z owym podnoszonym przez powoda niedoszacowaniem. Sąd ostatecznie doszedł do przekonania, że twierdzenia powoda nie dawały podstaw do badania, w jakim zakresie (...) w K. udzielił świadczeń ponad limity określone w umowach zawartych z NFZ.

Spór pomiędzy stronami był w ocenie Sądu przede wszystkim sporem co do prawa, w głównej mierze sprowadzał się do interpretacji skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt K 4/17 dotyczący odpowiedzialności finansowej jednostek samorządu terytorialnego za stratę netto samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Podkreślić bowiem należy, iż strona powodowa zasadność swojego żądania opierała bezpośrednio na stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2019 roku wydanego w sprawie K 4/17, z niego wywodząc korzystne dla siebie skutki prawne. W efekcie w pierwszej kolejności konieczne było przesądzenie jakie skutki ów wyrok wywoływał. Fundamentalną kwestią rozstrzygającą niniejszą sprawę jest treść rozstrzygnięcia TK w zakresie sposobu wprowadzenia go w życie. Sposób ten, tj. odroczenie jego wejścia w życie o maksymalny, dopuszczalny przez przepisy Konstytucji RP okres, powoduje, że brak jest bezprawności działania pozwanego i brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania odpowiedzialności pozwanego zarówno z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, jak i z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej (art. 417 k.c.) czy też odpowiedzialności kontraktowej za nienależyte wykonanie zobowiązania (art. 471 k.c.). Uznając powództwo za podlegające oddaleniu co do zasady, Sąd uznał zatem za całkowicie bezcelowe podejmowanie tak złożonego i skomplikowanego postępowania dowodowego celem weryfikacji tego, czy i w jakim zakresie sumy kwot dochodzonych pozwem roszczeń przekraczają kwoty rzeczywistych strat wykazanych przez (...) w poszczególnych latach, w jakim zakresie dokonywane potrącenia nie zostały przez powoda uwzględnione, a powinny, a także w jakim zakresie wysokość strat wynikała z prowadzonej przez (...) działalności komercyjnej, sposobu gospodarowania jego zasobami majątkowymi i kadrowymi oraz z nienależytego wykonywania umów przez (...). Nieuwzględnienie roszczenia powoda co do zasady, o czym Sąd szerzej wypowiedział się w dalszej części uzasadnienia, czyniło bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie osobowych źródeł dowodowych i opinii biegłego, wobec czego ustalenia stanu faktycznego Sąd dokonał w oparciu o ww. dowody z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy.

Sąd Okręgowy zważył co następuje:

Powództwo podlegało oddaleniu w całości.

Przepis art. 59 ustawy o działalności leczniczej w brzmieniu obowiązującym w 2018 roku stanowił w ust. 1, iż samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie stratę netto w sposób określony w art. 57 ust. 2 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 podmiot tworzący jest obowiązany w terminie:

1)  9 miesięcy od upływu terminu do zatwierdzenia sprawozdania finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pokryć stratę netto za rok obrotowy tego zakładu w kwocie, jaka nie może być pokryta zgodnie z ust. 1, jednak nie wyższej niż suma straty netto i kosztów amortyzacji albo

2)  12 miesięcy od upływu terminu określonego w pkt 1 wydać rozporządzenie, zarządzenie albo podjąć uchwałę o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej,

jeżeli strata netto za rok obrotowy nie może być pokryta w sposób określony w ust. 1 oraz po dodaniu kosztów amortyzacji ma wartość ujemną.

Warto zauważyć, że w pierwotnym brzmieniu ustawy, sprzed nowelizacji z dnia 15 lipca 2016 roku, przepis ten stanowił, iż podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może, w terminie 3 miesięcy od upływu terminu zatwierdzenia sprawozdania finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, pokryć ujemny wynik finansowy za rok obrotowy tego zakładu, jeżeli wynik ten, po dodaniu kosztów amortyzacji, ma wartość ujemną - do wysokości tej wartości. Jak wskazywano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 562), zdaniem ustawodawcy przepis ten był niewłaściwie sformułowany, gdyż nie zapewniał rzeczywistego rozwiązania problemu związanego z finansowaniem straty netto (ujemnego wyniku finansowego) przez SPZOZ-y. Zwracano uwagę na małą skuteczność dotychczasowych procedur i zaproponowano odstąpienie od rozwiązania polegającego na możliwości zmiany formy organizacyjno-prawnej SPZOZ-u w przypadku niepokrycia straty netto, jako że było ono stosowane incydentalnie i zaproponowano brak obowiązku pokrywania straty przez podmiot tworzący w sytuacji, gdy SPZOZ będzie mógł pokryć stratę we własnym zakresie, tj. z funduszu zakładu (str. 3 uzasadnienia projektu). Ostatecznie na mocy ustawy z dnia 10 czerwca 2016 roku o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 960) brzmienie art. 59 ust. 2 uległo zmianie, która weszła w życie w dniu 15 lipca 2016 roku i następnie obowiązywała w okresie, którego dotyczy podstawa faktyczna powództwa, tj. w latach 2018-2019. Analizując brzmienie tego znowelizowanego przepisu w świetle uzasadnienia projektu Sąd dochodzi do wniosku, że w istocie jego sens polega na przeniesieniu obowiązku pokrycia strat netto na podmiot tworzący dany SPZOZ. Było to jednocześnie zgodne z przepisami regulującymi działalność NFZ, gdyż zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Fundusz rzeczywiście finansuje świadczenia opieki zdrowotnej ze środków publicznych, ale na zasadach i w zakresie określonym w ustawie.
Jednocześnie poszukując ratio legis takiego rozwiązania należy wskazać, że w ramach omawianej nowelizacji pojawiły się również unormowania mające służyć odpowiedniej restrukturyzacji SPZOZ-ów. Jak stanowił bowiem art. 59 ust. 2a ustawy, w przypadkach uzasadnionych koniecznością zapewnienia odpowiedniego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej termin określony w ust. 2 pkt 2 ulega przedłużeniu o 24 miesiące. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2b, po upływie terminu określonego w ust. 2a, podmiot tworzący wydaje rozporządzenie, zarządzenie albo podejmuje uchwałę o zmianie formy organizacyjno-prawnej albo o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Wreszcie art. 59 ust. 4 cytowanej ustawy stanowił, że jeżeli w sprawozdaniu finansowym wystąpiła strata netto, kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w terminie 3 miesięcy od upływu terminu do zatwierdzenia sprawozdania finansowego, sporządza program naprawczy, z uwzględnieniem raportu, o którym mowa w art. 53a ust. 1, na okres nie dłuższy niż 3 lata, i przedstawia go podmiotowi tworzącemu w celu zatwierdzenia.

W konsekwencji omawiana nowelizacja przepisów, które znajdowały moc obowiązującą w 2018 i 2019 roku, w sposób kompleksowy – a przynajmniej w założeniu – uregulowała zasady pokrywania straty netto wygenerowanej przez SPZOZ w danym roku obrotowym, zakładające zwolnienie Narodowego Funduszu Zdrowia z takiego obowiązku, a jednocześnie niejako wymuszające restrukturyzację SPZOZ-ów i mające na celu ograniczanie kosztów ich funkcjonowania.

W myśl ww. przepisów, do pokrycia straty netto w roku obrotowym 2018 i 2019 roku poniesionej przez (...) w K. obowiązany był zatem sam Powiat (...), jako (...) i podmiot tworzący (...) w K..

Jednakże w wyroku z dnia 20 listopada 2019 roku w sprawie o sygn. K 4/17 (OTK-A 2019, nr 67) orzeczono, iż art. 59 ust. 2 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 6 i art. 61 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 i 2219 oraz z 2019 r. poz. 492, 730 i 959) oraz w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 960) w zakresie, w jakim zobowiązuje jednostkę samorządu terytorialnego, będącą podmiotem tworzącym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, do pokrycia straty netto stanowiącej ekonomiczny skutek wprowadzania przepisów powszechnie obowiązujących, które wywołują obligatoryjne skutki finansowe dla działania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jest niezgodny z art. 167 ust. 4 w związku z art. 166 ust. 2, art. 68 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 166 ust. 1 Konstytucji.

Powód wywodził swoje roszczenie z faktu, iż pokrył stratę netto (...) w K. za rok 2018 w łącznej kwocie 3 651 673,72 zł, zaś za rok 2019 w kwocie 2 901 177,59 zł, przekazując te kwoty na podstawie art. 59 ust. 2 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 6 i art. 61 ustawy o działalności leczniczej. Ww. przepisy zobowiązywały jednostkę samorządu terytorialnego, będącą podmiotem tworzącym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, do pokrycia straty netto ZOZ-ów, a zatem de facto odciążenia NFZ, na którym to co do zasady spoczywa ciężar finansowy udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Powód podnosił, że skoro wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 roku w sprawie o sygn. K 4/17 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 59 ust. 2 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 6 i art. 61 ustawy o działalności leczniczej – w zakresie, w jakim zobowiązuje jednostkę samorządu terytorialnego, będącą podmiotem tworzącym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, do pokrycia straty netto stanowiącej ekonomiczny skutek wprowadzania przepisów powszechnie obowiązujących, które wywołują obligatoryjne skutki finansowe dla działania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej – jest niezgodny z art. 167 ust. 4 w zw. z art. 166 ust. 2, art. 68 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, to nie powinien on pokrywać tej straty jako podmiot tworzący SPZOZ. W konsekwencji, skoro powód jako (...) już pokrył ww. stratę netto w oparciu o niekonstytucyjny przepis, to w jego ocenie przysługuje mu roszczenie pieniężne w oparciu o przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, tj. art. 405 k.c.

Co jednak istotne, w punkcie II rzeczonego wyroku Trybunał orzekł, iż przepis wymieniony w punkcie I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Uznany za niekonstytucyjny przepis utracił zatem moc dopiero z dniem 29 maja 2021 roku. Podkreślenia wymaga, iż właśnie uwzględniając społeczne skutki wyroku oraz skomplikowanie materii, która winna zostać zawarta w nowej regulacji dotyczącej systemu finansowania służby zdrowia, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu o maksymalny dopuszczalny okres, tj. o 18 miesięcy od dnia publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw.

W tym miejscu należy odwołać się do zapadłego w dniu 31 stycznia 2001 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 4/99 (OTK 2001, Nr 1, poz. 5), w którym uznano, że art. 1059 k.c. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniająca Kodeks Cywilny z dnia 26 października 1971 r. oraz z dnia 28 lipca 1990 r. jest niezgodny z Konstytucją RP, w zakresie, w którym odnosi się do spadków otwartych przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, a zatem przed dniem 14 lutego 2001 r. TK stwierdził w nim o niezgodności z Konstytucją przepisu, który uniemożliwiał osobom niemającym uprawnień do prowadzenia gospodarstw rolnych (choć z pewnymi wyjątkami) dziedziczenia tych gospodarstw w drodze ustawy. W uzasadnieniu tego wyroku TK zauważył, że „poddanie spadków otwartych przed tą datą stanowi prawnemu zmienionemu w wyniku tego wyroku nieuchronnie prowadziłoby do kolizji z zasadami konstytucyjnymi, chroniącymi wymienione wcześniej wartości, w szczególności - bezpieczeństwo prawne i zaufanie do prawa.” Należało wziąć pod uwagę „konsekwencje praktyczne stwierdzonej niezgodności z konstytucją, istotne zwłaszcza w sytuacji, gdy doszło już do faktycznego objęcia gospodarstwa rolnego przez osobę będącą w świetle zakwestionowanych przepisów spadkobiercą, do wydania na ich podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo do działu spadku.” Uzasadnione było tym samym zminimalizowanie oddziaływania wydanego w niniejszej sprawie wyroku na ukształtowane już stosunki prawne.

Podobnie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 roku w sprawie o sygn. P 45/12 (OTK-A 2015, nr 4, poz. 46). Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją przepisy art. 96 ust 1 i 97 ust 1 Prawa bankowego, które to stanowiły podstawę prawną do wystawiania przez banki bankowych tytułów egzekucyjnych. Jednocześnie pkt II wyroku stanowił że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z dniem 1 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż „pozostawił czasowo w systemie prawa art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 prawa bankowego, ponieważ natychmiastowe ich wyeliminowanie mogłoby spowodować stan wtórnej niekonstytucyjności, większej niż wywoływana przez te przepisy.”

Analizując problematykę prawną w stanie faktycznym w przedmiotowej sprawie należy dojść do wniosków analogicznych jak w przypadku spraw rozpoznawanych przez TK pod sygn. P 4/99 oraz P 45/12, a zatem mieć na uwadze ukształtowane już stosunki prawne, konieczność zapewnienia pewności prawa, względnej stabilności systemu prawnego oraz potencjalne społeczne skutki wyroku, które ową stabilność mogłyby zaburzyć. Uzasadnia to orzekanie przez TK o utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego w dacie, która może być późniejsza niż data ogłoszenia orzeczenia, a tym samym przyjęcie, że dany akt normatywny, pomimo stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją, obowiązuje dalej do daty wskazanej w orzeczeniu. Jest to zgodnie z założeniem wynikającym z art. 190 ust. 3 Konstytucji, który to pozostawia Trybunałowi ostateczną decyzję do co tego, jakie skutki ma pociągać za sobą jego orzeczenie (J. Gudowski, G. Bieniek [w:] T. Bielska-Sobkowicz, H. Ciepła, M. Sychowicz, R. Trzaskowski, T. Wiśniewski, C. Żuławska, J. Gudowski, G. Bieniek, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania. Część ogólna, wyd. II, Warszawa 2018, art. 417(1)). Należy podkreślić, że stanowisko opowiadające się za skutecznością orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego typu ex nunc, w znaczeniu również działania pro futuro należy uznać za przeważające (tak: K. Kolasiński, Sąd Najwyższy a Trybunał Konstytucyjny - zbieżność i rozdzielność funkcji, Przegląd Sądowy 1992, nr 4, s. 30 i n.; J. Porowski, Skutki orzeczeń o niekonstytucyjności aktów prawnych /w/ Prawo i kontrola jego zgodności z Konstytucją, (red. E. Zwierzchowski); A. Zoll: Skuteczność orzeczeń polskiego Trybunału Konstytucyjnego /w/ Ius et Lex, Księga Pamiątkowa ku czci Profesora Adama Strzembosza, Lublin 2002). W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Utrata mocy obowiązującej przepisu nie może nastąpić wcześniej tj. przed wejściem wyroku w życie, bowiem w przeciwnym wypadku nie miałoby sensu upoważnienie zawarte w samej normie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej. Stanowisko w tej kwestii (tj. kształtującego charakteru orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) wzmaga argumentację za prospektywnym efektem orzeczenia Trybunału, zgodnie z ogólną zasadą, iż wyrok kształtujący (rozwiązujący, zmieniający lub ustanawiający stosunek prawny) ma skutek ex nunc. Sama Konstytucja nie formułuje nakazu rozciągnięcia skutków wyroku Trybunału na wcześniejsze zdarzenia prawne, a tymczasem odstępstwo od zasady, której nie można pomijać, analizując konsekwencje orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wyrażającej podstawowy dla demokratycznego państwa prawa zakaz wstecznego działania prawa, wymagałoby wyraźnego uregulowania. Skoro zaś orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego posiada walor normatywny, to retroaktywny skutek orzeczenia musi być rozpatrywany pod takim samym kątem jak retroaktywne działanie ustaw. Skoro zaś prawodawca w Konstytucji RP wprost zakłada możliwość obowiązywania normy z nią niezgodnej w wypadku odroczenia wejścia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w życie, to uznanie, że z chwilą utraty mocy obowiązującej norma taka znika z systemu z mocą wsteczną, byłoby nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne.

Dodatkowo zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji i na podstawie art. 401 ¹ k.p.c. możliwe jest wniesienie skargi o wznowienie postępowania w ciągu miesiąca od wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jest to bardzo restrykcyjny i krótki termin, z czego należy wywieść założenie ustawodawcy, że w obrocie prawnym pozostaną prawomocne rozstrzygnięcia, które nie mogą być podważane ze względu na upływ terminu, pomimo tego że przepisy na podstawie których zostały wydane traciły swoją moc obowiązującą. Poszerzanie retroaktywności poza granice określone w samej Konstytucji byłoby naruszaniem istotnej dyrektywy wykładni, zgodnie z którą wyjątków nie można interpretować w rozszerzająco.

Zakres retroaktywności orzeczeń Trybunału musi być w istotnym stopniu rozstrzygany poprzez racjonalny proces wykładni prawa. W zasadzie dla oceny skutków prawnych powstałych pod rządami przepisów uznanych następnie za niekonstytucyjne będą znajdowały zastosowanie dotychczasowe regulacje (z wyłączeniem określonym expressis verbis w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wznowienie postępowania) oraz konkretnego postępowania, w ramach którego postawione zostało pytanie prawne, a także postępowania toczącego się w wyniku uwzględnienia skargi konstytucyjnej (nawet jeśli nastąpiło odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu). Dopuszczalna jest retrospektywność wąsko ujmowana dla przypadków kiedy cel i waga orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia gwarancji udzielanych podstawowym prawom i wolnościom jednostki wymaga wstecznego zastosowania tego rozstrzygnięcia. Jednakże musi to wynikać z treści uzasadnienia takiego orzeczenia. W badanym przypadku Trybunał nie wypowiadał się za przyjęciem takiego punktu widzenia. Wręcz przeciwnie, w sprawie K 4/17 Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niekonstytucyjność przepisu jednocześnie na podstawie art. 190 pkt 3 Konstytucji RP odroczył wejście w życie tego orzeczenia na maksymalny okres tj. na czas 18 miesięcy. Jak wynika zaś z uzasadnienia wyroku K 4/17, sam Trybunał uznał, że skutki jego orzeczenia są na tyle doniosłe, że utrata mocy art. 56 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej w dniu opublikowania orzeczenia w Dzienniku Ustaw mogłaby stać się przyczyną poważnych skutków w skali całego państwa, a czego niniejsza sprawa jest doniosłym przykładem.

W efekcie przyjąć należało, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma charakter prawotwórczy, a utrata mocy obowiązującej nie oznacza unieważnienia istniejącego wcześniej stanu prawnego, które prowadziłoby do automatycznego unicestwienia z tą chwilą wszystkich wcześniejszych konsekwencji prawnych; do momentu zakwestionowania zaistniałych wcześniej skutków prawnych muszą być one uznawane za prawnie doniosłe, nie upadają więc automatycznie czynności prawne które zaszły pod rządem przepisów niezgodnych z Konstytucja, nie tracą ważności nabyte na podstawie tych przepisów prawa, nie podlegają automatycznemu uchyleniu wydane wcześniej orzeczenia i decyzje.

Jak zasadnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 roku (IV CNP 13/17, LEX nr 2553393) odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej określonego przepisu nie wyłącza - co do zasady - możliwości jego stosowania przy podejmowaniu rozstrzygnięć zapadających po utracie mocy prawnej do zdarzeń, które nastąpiły wcześniej. Podzielić należało również stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 2019 r. (III CZP 5/19, LEX nr 2685599), zgodnie z którym jeżeli Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny, to niezastosowanie tego przepisu przez sąd w okresie odroczenia utraty jego mocy obowiązującej jest co do zasady niedopuszczalne.

Takie też stanowisko podziela Sąd Okręgowy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej w latach 2018-2019 obowiązywał, a zatem brak jest podstaw do wywodzenia z faktu jego niekonstytucyjności bezpodstawnego wzbogacenia po stronie pozwanego. Normy odnoszące się do bezpodstawnego wzbogacenia służą bowiem wyrównaniu takich przesunięć majątkowych, które nie znajdują oparcia w procedurach uznawanych przez państwo za legitymizujące. Nie sposób uznać, by NFZ, jako podmiot obowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej jedynie w zakresie wskazanym w ustawie (w myśl art. 14 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), a zatem nie w sposób wyłączny, miał być na skutek pokrycia ww. strat przez przez Powiat (...) bezpodstawnie wzbogacony. Należy mieć na względzie, że zagadnienie to ma zasadnicze znaczenie dla pewności obrotu i bezpieczeństwa prawnego. Gdyby Sąd orzekł w tej sprawie odmiennie, tj. po myśli strony powodowej, to niewątpliwie stanowiłoby to uderzenie w tak zdefiniowane dobra.

Jedynie na marginesie należy zauważyć, że w ramach zdania odrębnego do ww. orzeczenia TK, sędzia Mariusz Muszyński wskazał, iż w jego ocenie, „niezależnie od chęci i motywów działania Trybunału”, wyrok ten „nie będzie miał praktycznie żadnego realnego wpływu na istotę problemu pokrywania strat netto wynikających z wprowadzania przepisów powszechnie obowiązujących i na przyszłe, nowe rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę” i jedynie pozornie rozwiązuje on podniesione we wniosku problemy. W ocenie sędziego rozwiązanie tych problemów wręcz nie należało do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Jak stwierdził wnioskodawca (Sejmik Województwa (...)): „U podłoża narastającego zadłużenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej leży wadliwy system finansowania opieki zdrowotnej w kraju, w tym powszechnie znany fakt systematycznego niedoszacowania, bądź zaniżenia kontraktów przez Narodowy Fundusz Zdrowia oraz brak refundacji <nadwykonań>, pomimo nałożenia na te zakłady prawnego obowiązku udzielenia pomocy wszystkim osobom, których życie i zdrowie jest zagrożone". Sędzia zarzucił wnioskodawcy, iż jego argumentacja nie odnosi się do konkretnych problemów konstytucyjnych, które miałyby wynikać z zaskarżonej normy, ale stanowi ocenę (krytykę) polityki legislacyjnej i polityki państwa. Sąd zdawał sobie sprawę z pewnej systemowej niewydolności finansowania opieki zdrowotnej czy występującego w skali kraju zadłużenia jednostek stanowiących samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednakże nie jest rolą Sądu wyręczanie ustawodawcy tak, by zapewnić pełne zbilansowane działalności podmiotów świadczących usługi lecznicze w tym SPZOZ. Stanowiłoby to bowiem orzekanie contra legem. Jak zresztą wskazał w uzasadnieniu wyroku w sprawie K 4/17 Trybunał Konstytucyjny, to na ustawodawcy spoczywa obowiązek określenia zakresu i sposobu dokonania stosownych zmian. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, powstawanie takich sytuacji, w których świadczeniodawca (w tym SPZOZ) może na leczenie pacjentów ponosić wydatki wyższe niż przewidziane w jego planie finansowym i w umowie zawartej z NFZ, nie jest skutkiem błędnej praktyki zawierania umów i ich wykonywania, lecz konsekwencją stosowania wadliwej regulacji finansowania świadczeń zdrowotnych. Regulacja ta nie uwzględnia dynamiki działania świadczeniodawców, którzy mocą ustaw są zobowiązani do udzielania świadczeń nieujętych w planach finansowych. Zatem u podstaw problemów finansowania SPZOZ leży co do zasady niedoskonałość (albo i brak) rozwiązań prawnych w tej materii. Ma to znaczenie tym bardziej, iż także w świetle przepisów prawa obecnie obowiązujących pokrycie straty netto za dany rok obrotowy nie zostało nałożone na NFZ. Zgodnie bowiem z art. 59 ustawy o działalności leczniczej w aktualnym brzmieniu nadal to samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie stratę netto w sposób określony w art. 57 ust. 2 pkt 1 (ust. 1). Z mocy zaś ust. 2 tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od 14 października 2021 roku podmiot tworzący może pokryć stratę netto za rok obrotowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w kwocie, jaka nie może zostać pokryta zgodnie z ust. 1, jednak nie wyższej niż suma straty netto i kosztów amortyzacji. (ust. 2a. i 2b zostały z dniem 14 października 2021 roku uchylone). Prawodawca zdecydował się zatem na pozostawienie obciążenia finasowania straty podmiotów leczniczych na poziomie samorządów, przyznając im taką możliwość i to jednostki tworzące muszą dokonywać oceny tego, czy strata netto stanowi ekonomiczny skutek wprowadzenia przepisów powszechnie obowiązujących, które wywołują obligatoryjne skutki finansowe dla działania SPZOZ, tj. czy strata jest spowodowana zaniżoną wyceną świadczeń, odmową finansowania określonych świadczeń, których wykonywanie jest w świetle obowiązujących przepisów obligatoryjne. W pozostałym zakresie jednostka samorządu nadal pozostaje jedynym podmiotem który może partycypować w pokryciu straty i w tym zakresie art. 59 ust. 2 ustawy stanowi nadal podstawę prawną do wydatkowania środków publicznych w celu pokrycia straty netto SPZOZ. Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej art. 59 ust. 2 ustawy w aktualnym brzmieniu wskazano na powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 4/17, podkreślając jednocześnie, że „W praktyce trudno byłoby ustalić, jaka część straty netto samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej powstała w wyniku obowiązków nałożonych na nie, co Trybunał Konstytucyjny zakwalifikował jako obowiązek finansowania świadczeń opieki zdrowotnej, a jaka w wyniku nieprawidłowego zarządzania. Przepis w zaproponowanym brzmieniu daje podmiotowi tworzącemu, w tym jednostce samorządu terytorialnego, możliwość (w miejsce obowiązku) pokrycia straty netto samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a jednocześnie będzie stanowił podstawę prawną (o charakterze fakultatywnym) do przekazania środków finansowych samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej na ten cel. Pokrycie straty netto samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (obligatoryjne albo fakultatywne) przez podmiot tworzący ma charakter wtórny i posiłkowy. Pierwotnie do pokrycia swojej straty netto jest zobowiązany sam samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 59 ust. 1 ww. ustawy.” Podkreślenia przy tym wymaga, iż analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał po pierwsze wyraźnie charakter zakresowy, a co więcej w ogóle nie obejmował badania zgodności z Konstytucją art. 59 ust. 1 stanowiącego, że stratę netto zobowiązany jest pokryć SPZOZ. Co więcej stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu tego orzeczenia nie miało charakteru prejudykatu, nie mogło stanowić podstawy do wywodzenia odpowiedzialności pozwanego za stratę netto czy też niedoszacowanie wartości świadczeń objętych umowami zawartymi między stronami procesu.

Z wyżej wskazanych przyczyn powództwo podlegało oddaleniu, w konsekwencji należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

W przedmiocie nieobciążania powoda obowiązkiem poniesienia kosztów procesu strony wygrywającej Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 102 k.p.c., zgodnie z którym w wypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może zasądzić od strony przegrywającej tylko część kosztów albo nie obciążać jej w ogóle kosztami. Taki szczególnie uzasadniony przypadek w ocenie Sądu zaistniał w niniejszej sprawie. Na podstawie przepisu prawa, który następnie został uznany za niezgodny z Konstytucją, powód niewątpliwie został zmuszony do poniesienia bardzo wysokich kosztów. Choć Sąd ostatecznie wydał rozstrzygnięcie zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, to rozwiązanie zasadniczego problemu prawnego rozstrzyganego w ramach niniejszej sprawy, wcale nie jest oczywiste. Stanowisko, na którym Sąd się oparł, ukształtowało się na przestrzeni lat stosowania art. 190 Konstytucji RP. Należało mieć również na uwadze doniosłość poruszonego w sprawie problemu, tj. kwestii systemowego braku rozwiązań prawnych w zakresie prawidłowego finasowania usług zdrowotnych, na który to zwrócił uwagę TK w opisanym wyroku. Mając zatem na uwadze tak opisany niejednoznaczny stan prawny oraz znaczny wymiar kosztów poniesionych przez powoda, Sąd uznał za najwłaściwsze nieobciążanie go obowiązkiem poniesienia kosztów procesu.