Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 10 grudnia 2025 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia Katarzyna Jakubowska – Pogorzelska

po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 roku w Warszawie

na posiedzeniu niejawnym

sprawy z powództwa Szkoły Głównej Gospodarstwa (...) w W.

przeciwko Gminie K.

o ustalenie

na skutek apelacji powoda

od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie

z dnia 28 kwietnia 2022 roku, sygn. III C 3195/20

oddala apelację.

Katarzyna Jakubowska-Pogorzelska

Sygn. akt I ACa 236/23

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2017 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który to wniosek zastępuje pozew w niniejszym postępowaniu sądowym, powódka Szkoła Główna Gospodarstwa (...) w W., wniosła o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej i stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących działki ew. nr (...) o pow. 37,45 ha z obrębu O.-Ł., działki ew. nr (...), (...), (...) łącznej powierzchni 13000 m2 z obrębu O.-Ł., działki ew. nr (...) (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...)o łącznej powierzchni 495 m2 z obrębu O.- Ł., działkę ewid. nr 27 o pow. 0,05 ha z obrębu O., dz. ewid. nr (...) pow. 66,86 ha z obrębu O., dz. ewid. nr(...) pow. 42,55 ha z obrębu O., położonych w Gminie K. jest nieuzasadniona, ewentualnie o ustalenie, że jest uzasadniona w niższej wysokości.

Decyzją z dnia 14 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (znak: (...)) oddaliło wniosek (...) w W. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej i stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących działki ew. nr (...) o pow. 37,45 ha z obrębu O.-Ł., działki ew. nr (...), (...), (...) łącznej powierzchni 13000 m2 z obrębu O.-Ł., działki ew. nr (...) (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni 495 m2 z obrębu O.-Ł., działkę ewid. nr 27 o pow. 0,05 ha z obrębu O., dz. ewid. nr (...) o pow. 66,86 ha z obrębu O., dz. ewid. nr (...) pow. 42,55 ha z obrębu O., położonych w Gminie K. jest nieuzasadniona, ewentualnie o ustalenie, że jest uzasadniona w niższej wysokości.

Od powyższego orzeczenia, w dniu 06 czerwca 2019 r., strona powodowa złożyła sprzeciw , w którym wniosła o ustalenie, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia roszczenia głównego powódka ewentualnie wniosła o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w niższej wysokości - w związku z tym, że Gmina K. naliczyła opłatę według stawki 1 % zamiast 0,3 %

Pozwana Gmina K. wniosła o ustalenie, że od dnia 1 stycznia 2017 r. opłata roczna z tytułu użytkowania dla wieczystego nieruchomości gruntowych objętych księgami wieczystymi nr (...) wynosi łącznie 278.582,09 zł rocznie – to jest kwotę obliczoną jako 1 % wartości tej nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił powództwo w zakresie żądania ustalenia, że nieuzasadniona była aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, dla których Sąd Rejonowy w Piasecznie w IV Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste KW Nr (...) oraz KW Nr (...); ustalił, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne nr (...) z obrębu O. – Ł. w gminie K., o powierzchni 1,15 ha, dla której Sąd Rejonowy w Piasecznie w IV Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr (...) - od dnia 1 stycznia 2017 roku wynosi 3.189 złotych, co stanowi 0,3 % wartości tej nieruchomości; ustalił, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne nr (...) z obrębu O. w gminie K., oraz działki ewidencyjne nr (...) z obrębu O. – Ł. w gminie K., o powierzchni 148,6287 ha, dla której Sąd Rejonowy w Piasecznie w IV Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr (...) - od dnia 1 stycznia 2017 roku wynosi 79.306,25 złotych, co stanowi 0,3 % wartości tej nieruchomości; kosztami postępowania obciążył powodową w 1/3 części, a pozwaną Gminę K. w 2/3 częściach, pozostawiając szczegółowe rozliczenie tych kosztów referendarzowi sądowemu po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.

Sąd Okręgowy ustalił, że przedmiotem niniejszego procesu są 2 nieruchomości: nieruchomość gruntowa, stanowiąca działki ewidencyjne nr (...) z obrębu O. – Ł. w gminie K., o powierzchni 1,15 ha, dla której Sąd Rejonowy w Piasecznie w IV Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr (...); nieruchomość gruntowa, stanowiąca działki ewidencyjne nr (...) z obrębu O. w gminie K., oraz działki ewidencyjne nr (...) z obrębu O. – Ł. w gminie K., o łącznej powierzchni 148,6287 ha, dla której Sąd Rejonowy w Piasecznie w IV Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr (...).

Obie te nieruchomości w okresie PRL były własnością Skarbu Państwa, objęte tzw. jednolitą własnością państwową, i znajdowały się w zarządzie uczelni wyższej: Szkoły Głównej Gospodarstwa (...).

Nieruchomości te zgodnie z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego (...), zatwierdzonego uchwałą nr (...) Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. z 29 stycznia 1987 r., miały przeznaczenie rolne i wchodziły w skład powołanego w 1944 r. w związku z reformą rolną Państwowego Funduszu Ziemi.

Z dniem 27 maja 1990 r., weszła w życie Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w związku z czym nieruchomości, których dotyczy niniejsze postępowanie, nie zostały objęte komunalizacją i pozostały własnością Skarbu Państwa.

Z dniem 27 września 1990 r. obie przedmiotowe nieruchomości zostały z mocy prawa objęte użytkowaniem wieczystym (...) a to na skutek wejścia tego dnia w życie Ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r. (Dz.U. z 1990 r., Nr 65, poz. 385 – dalej: UoSzW), która na mocy przepisu art. 182 ust. 1 pkt 1 tej ustawy doprowadziła do uwłaszczenia uczelni wyższych na gruntach państwowych. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy stanowił, że uczelnia jest zwolniona z opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

Z dniem 1 września 2005 r. Ustawa o Szkolnictwie Wyższym z 12 września 1990 r. utraciła moc i została zastąpiona Ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r., Nr 164, poz. 1365 – dalej: PoSzW). W konsekwencji przepis art. 22 UoSzW utracił moc i został zastąpiony przez art. 91 PoSzW, w myśl którego uczelnie są zwolnione z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, z wyjątkiem opłat określonych w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (ust. 2). Z kolei w ust. 1. tego przepisu działalność uczelni we wskazanym tam zakresie zwolniono z podatku dochodowego, podatku od towarów i usług, podatku od nieruchomości, podatku rolnego, podatku leśnego i podatku od czynności cywilnoprawnych.

Z dniem 1 stycznia 1992 r., to jest wraz z wejściem w życie Ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464 – dalej: UGospNierRolSP) nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz inne nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, to jest należące dotychczas do Państwowego Funduszu Ziemi, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych, – podlegały przejęciu przez nowoutworzoną Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa i w ten sposób tworzyły Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 1, art. 3 i art. 13 UGospNierRolSP).

Żadna z obu nieruchomości nie została do 30 czerwca 2000 r. przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami wojewody, wobec czego z dniem 1 lipca 2000 r. Gmina K. nabyła, z mocy prawa i nieodpłatnie, własność obu przedmiotowych nieruchomości, co potwierdził Wojewoda (...) decyzją z dnia 1 sierpnia 2011 r. Nr (...).

Gmina K. jest obecnie wpisana jako właściciel obu przedmiotowych nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy obu nieruchomości. wyceniając wartość wszystkich działek wchodzących w skład obu tych nieruchomości – na łączną kwotę 27.858.209,- zł. Pismem z dnia 20 grudnia 2016 r., doręczonym (...) dnia 21 grudnia 2016 r. Burmistrz Gminy K., stosując tryb właściwy dla wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste określił od dnia 1 stycznia 2017 r. stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego „gruntu będącego własnością komunalną, stanowiącego” działki ewidencyjne nr (...) z obrębu O.-Ł. oraz działki ewidencyjne nr (...) z obrębu O. – na 1 % od wartości nieruchomości; i ustalił dla wskazanych wyżej działek opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu od 1 stycznia 2017 r. na łączną kwotę 278.582,09 zł.

Wartość rynkowa gruntów przedmiotowych nieruchomości, według ich stanu i według cen na datę 31 grudnia 2016 r., wynosi dla nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne nr (...) – 1.063.000,- zł a dla nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne nr (...) 26.435.417,- zł.

Nieruchomości te są użytkowane przez użytkownika wieczystego – (...) niezarobkowo na cele naukowe (w tym naukowo – dydaktyczne) i badawczo-rozwojowe.

Sąd Okręgowy ustalił powyższy stan faktyczny na podstawie dowodów z dokumentów i opinii biegłej sądowej M. P., uznając ją za przekonującą tak co do wyceny nieruchomości jak i sposobu użytkowania przedmiotowych nieruchomości, co zostało także potwierdzone w zeznaniach świadków S. S., D. G. i Ł. Z..

Mając to na uwadze Sąd Okręgowy wskazał, że w sprawie ma zastosowanie Ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741 ze zm. – dalej: ugn) w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2016 r.

Przedmiotowe nieruchomości zostały objęte użytkowaniem wieczystym (...) z mocy prawa, a nie na podstawie umowy, ale przepisy regulujące użytkowanie wieczyste powstałe na podstawie umowy - mają tu odpowiednie zastosowanie.

W myśl przepisu art. 71 ugn, za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne (ust. 1). Pierwsza opłata za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu podlega zapłacie jednorazowo, nie później niż do dnia zawarcia umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (ust. 2). Opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, co do zasady w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok (ust. 4). Przepis art. 78 ust. 1 ugn ustanawia tryb aktualizowania przez właściciela opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, polegający na wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty i zaproponowaniu nowej jej wysokości. Z kolei przepis art. 78 ust. 2 ugn ustanawia tryb odwołania się przez użytkownika wieczystego od tej aktualizacji.

W niniejszej sprawie wyczerpano tryb administracyjny przewidziany przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pozwana Gmina nie tyle jednak aktualizowała dotychczasową wysokość opłaty rocznej, co ustalała ją po raz pierwszy – w trakcie trwania użytkowania. W ocenie Sądu Okręgowego pozwana zasadnie zastosowała tryb z art. 78 ust. 1 ugn, regulujący aktualizację wysokości opłaty rocznej, spełniając wymogi określone w tym przepisie.

Sąd Okręgowy wskazał dalej, że operat, jak i wypowiedzenie obejmowały wszystkie działki ewidencyjne wchodzące w skład obu przedmiotowych nieruchomości, a wypowiedzenie było dokonane skutecznie.

Rozważając kwestię odpłatności użytkowania wieczystego przysługującego powódce Sąd Okręgowy zauważył, że w 1990 r. powódka nabyła użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa i nieodpłatnie – jej zwolnienie z opłat, zarówno pierwszej, jak i rocznych, ustanawiał obowiązujący wtedy przepis art. 22 ust. 3 ustawy UoSzW. Tym niemniej zasadą jest odpłatność prawa użytkowania wieczystego, mając na uwadze treść art. 238 k.c. Obowiązek uiszczania opłaty rocznej wynika wprost z ustawy i ma charakter bezwzględny, zatem wszelkie wyjątki od zasady odpłatności muszą także wynikać z ustawy, stąd też konieczność ścisłej, zawężającej wykładni wyjątków od tej zasady.

Dnia 27 maja 1990 r. powołano samorząd terytorialny i odtąd użytkowanie wieczyste mogło być ustanawiane nie tylko na gruntach państwowych, ale także na gruntach gminnych. Żadna z przedmiotowych nieruchomości nie podlegała komunalizacji z 27 maja 1990 r. i obie pozostały własnością Skarbu Państwa.

Powódka nabyła ich użytkowanie wieczyste z dniem 27 września 1990 r., z mocy prawa – na podstawie obowiązującego wówczas przepisu art. 22 ust. 2 UoSzW, nieodpłatnie – a to na mocy zwolnienia przysługującego uczelniom wyższym na mocy przepisu art. 22 ust. 3 UoSzW.

Z wykładni systemowej tego przepisu wynika, że zwolnienie to dotyczy wyłącznie użytkowania wieczystego na nieruchomościach państwowych. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia tez wykładnia funkcjonalna. Zwolnienie uczelni od opłat za użytkowanie wieczyste wprowadzono wraz z przyznaniem uczelniom – wówczas państwowym – osobowości prawnej i ich uwłaszczeniem 27 września 1990 r. Nastąpiło to już po komunalizacji z 27 maja 1990 r. Tymczasem ustawodawca wyposażył uczelnie w mienie, m.in. w nieruchomości tylko państwowe – i to nieodpłatnie, kosztem Skarbu Państwa. Ustawodawca nie uwłaszczył natomiast uczelni na mieniu komunalnym. To wszystko przemawia za tym, że we wskazanych przepisach nie doszło do zwolnienia uczelni od opłat za użytkowanie wieczyste gruntów gminnych.

Sąd Okręgowy wskazał też, że do 26 września 1990 r. nie było żadnej podstawy dla nabycia przez uczelnię wyższą prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości – ani państwowej, ani gminnej. Art. 232 k.c. bowiem od początku umożliwiał nabycie użytkowania wieczystego tylko osobom fizycznym i spółdzielniom mieszkaniowym, a od 1 października 1990 r. – osobom fizycznym i osobom prawnym. Osobowość prawną uczelnie – w tym i powódka – uzyskały dopiero z wejściem w życie UoSzW dnia 27 września 1990 r. Do tej chwili zatem nie było żadnej podstawy prawnej dla nabywania użytkowania wieczystego przez uczelnie (szkoły wyższe). Uczelnia była „inną osobą prawną” w rozumieniu art. 232 § 1 k.c. a przepisem szczególnym, który przewidywał objęcie przez nią nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste – był art. 22 UoSzW. Przepis ten w ust. 2 mówił o nabyciu przez uczelnie użytkowania wieczystego tylko na gruntach państwowych, a ust. 3 – o zwolnieniu od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Sąd Okręgowy argumentował, że gdyby z przepisu zwalniającego uczelnie z opłat wywodzić ich prawo do użytkowania wieczystego gruntów komunalnych – to taki wyjątek od zasady odpłatności użytkowania wieczystego, pozbawiający gminę jako właściciela profitów z prawa własności (opłat) – powinien być wprowadzony przez ustawodawcę w sposób wyraźny, a nie domniemany.

Podsumowując, w okresie od 27 września 1990 r. do 30 września 1990 r. nie było podstawy do oddawania uczelniom gruntów gminnych w użytkowanie wieczyste. A skoro tak – to przepisy nie mogły również zwalniać uczelni z opłat za takie użytkowanie wieczyste.

Z tych wszystkich względów Sąd Okręgowy uznał, że zwolnienie uczelni od opłat zapisane w art. 22 ust. 3 UoSzW dotyczyło wyłącznie użytkowania na gruntach państwowych.

Od dnia 1 października 1990 r., po nowelizacji kodeksu cywilnego, powstała podstawa prawna dla oddawania uczelniom w użytkowanie wieczyste gruntów gminnych. W ocenie Sądu nie spowodowało to jednak zmiany znaczenia przepisu art. 22 ust. 3 UoSzW. Przeciwnie, nadal był on przepisem szczególnym, umożliwiającym uczelniom nieodpłatne użytkowanie wieczyste gruntów należących do Skarbu Państwa. Dotychczasowego rozwiązania wyjątkowego, jakim jest zwolnienie od opłat, zawartego w przepisie dotyczącym użytkowania gruntów państwowych – nie można rozciągnąć na wszystkie przypadki użytkowania wieczystego na rzecz uczelni.

W ocenie Sądu takie rozumienie przepisu art. 22 ust. 3 potwierdza również jego nowelizacja z 19 stycznia 1994 r. Przepis ten otrzymał wtedy brzmienie: „Uczelnia jest zwolniona z opłat z tytułu użytkowania wieczystego z wyjątkiem opłat określonych w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.” Wyjęcie spod zwolnienia określonego rodzaju danin należnych Skarbowi Państwa – potwierdza, że to wyłączenie dotyczy właśnie należności Skarbu Państwa.

Jak ustalono, z dniem 1 września 2005 r. przepis art. 22 UoSzW utracił moc i został zastąpiony przepisem art. 91 PoSzW, w myśl którego uczelnie są zwolnione z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, z wyjątkiem opłat określonych w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W tekście tego przepisu doprecyzowano, że zwolnienie dotyczy wyłącznie nieruchomości Skarbu Państwa.

Konkludując, w ocenie Sądu Okręgowego, w całym okresie od chwili ustanowienia na przedmiotowych nieruchomościach użytkowania wieczystego na rzecz powódki, do chwili obecnej, przepisy prawa nie ustanawiały ustawowego zwolnienia uczelni – także powódki - z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gminnych.

Dalej Sąd Okręgowy wskazał, że powódka na uzasadnienie swych roszczeń odwoływała się do zasady ochrony praw nabytych – twierdząc, że takimi jej prawami są nieodpłatność użytkowania wieczystego i zwolnienie z opłat.

Zdaniem Sądu Okręgowego nie znajduje dostatecznego uzasadnienia określanie użytkowania wieczystego jako stosunku prawnego typu zobowiązaniowego w rozumieniu prawa cywilnego, tj. dwustronnie zindywidualizowany tworzący wierzytelność jako prawo podmiotowe względne. Użytkowanie wieczyste jest prawem podmiotowym bezwzględnym w znaczeniu skuteczności wobec wszystkich innych podmiotów i względnym w relacji do właściciela, co do której ustawodawca pozostawił stronom swobodę dookreślenia treści tego prawa w czynności prawnej. Skoro użytkowanie wieczyste nie jest stosunkiem prawnym typu zobowiązaniowego w rozumieniu prawa cywilnego, to nietrafne jest postrzeganie uwłaszczenia Gminy i jej wstąpienia w miejsce dotychczasowego właściciela (Skarbu Państwa) w jego prawa i obowiązki związane z użytkowaniem wieczystym ustanowionym na przedmiotowych nieruchomościach – tak, jakby było to wstąpienie w stosunek zobowiązaniowy łączący użytkownika wieczystego z dotychczasowym właścicielem.

Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym. Jeżeli gmina uwłaszczona na nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym, wstąpiła w jakieś prawa i obowiązki poprzedniego właściciela (Skarbu Państwa) to wynika to z wyraźnego wskazania ustawy uwłaszczeniowej.

Nabycie przez pozwaną Gminę prawa własności przedmiotowych nieruchomości nastąpiło z dniem 1 lipca 2000 r., z mocy prawa. Było to pierwotne nabycie własności, jedynie potwierdzane deklaratoryjnie decyzją wojewody. W razie nabycia pierwotnego nabywca nie wywodzi swego prawa od innej osoby (poprzedniego właściciela), lecz nabywa je niezależnie od czyichkolwiek uprawnień. Istotną cechą pierwotnego nabycia własności jest nabycie prawa bez jego dotychczasowych obciążeń.

To, że gmina, uwłaszczona na nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym, nie wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki poprzedniego właściciela (Skarbu Państwa) – wynika z wyraźnego przepisu art. 13 ust. 3 UGospNierRolSP, który stanowił, że „gminy przejmują te nieruchomości wraz z zobowiązaniami wobec osób trzecich”.

W związku z powyższym Sąd Okręgowy rozważał, czy do przejętych przez pozwaną Gminę zobowiązań wobec osób trzecich należała powinność respektowania nieodpłatności użytkowania wieczystego powódki.

Poszukując odpowiedzi na to pytanie Sąd zwrócił uwagę na konstytucyjny status pozwanej Gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. Ustanowiona Konstytucją samodzielność samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych, gwarantowana jest zatem czynnikami natury ustrojowej, organizacyjnej, ale i ekonomicznej. Naliczanie i pobieranie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest realizacją przez gminę konstytucyjnego obowiązku dbałości o mienie komunalne i przejawem samodzielności finansowej gminy. Każde uszczuplenie dochodów przewidzianych ustawą – musi mieć podstawę także rangi ustawowej.

Sąd Okręgowy podzielił wykładnię, wedle której nieodpłatność użytkowania wieczystego nie jest elementem treści prawa uczelni jako użytkownika wieczystego, ale jest skutkiem przepisu ustawowego i następuje niezależnie od woli stron użytkowania wieczystego.

Sąd nie zgodził się z poglądem powódki, jakoby taka wykładnia przepisów prowadziła do naruszenia jej praw nabytych. Zasada ochrony tych praw nie ma zastosowania do nieodpłatności użytkowania wieczystego wynikającej z podmiotowo (uczelnia) - przedmiotowego (grunt państwowy) zwolnienia z opłat, gdy odpadła jedna z przesłanej stosowania tego zwolnienia (grunt przestał być państwowy, a stał się komunalny). Ponadto, jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny, nie można mówić o naruszeniu praw nabytych, gdy te dotyczyły mienia, które zostało nabyte ex lege, a w niniejszej sprawie tak właśnie było: uczelnia nabyła ex lege prawo użytkowania wieczystego, a gmina nabyła ex lege własność nieruchomości.

W konsekwencji Sąd Okręgowy doszedł do przekonania, że nieodpłatność użytkowania wieczystego nie jest zobowiązaniem, o którym mowa w przepis art. 13 ust. 3 UGospNierRolSP.

Dlatego też Sąd Okręgowy oddalił powództwo główne w zakresie żądania ustalenia, że nieuzasadniona była aktualizacja opłaty rocznej.

Oceniając zasadność żądania ewentualnego pozwu, tj. zasadności ustalenia opłat rocznych od obu przedmiotowych nieruchomości w odniesieniu do stawek procentowych, Sąd Okręgowy odwołał się do przepisu art. 80 u.g.n., art. 71 ust. 1 ugn i art. 72 ust. 1 u.g.n.

Gdy nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 u.g.n. według celu, który w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste został określony jako podstawowy. Dla ustalenia, jaka stawka procentowa ma zastosowanie, decydujące znaczenie ma faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości.

Wysokość stawek procentowych wskazana jest w art. 72 ust. 3 u.g.n. Podstawowa stawka opłaty rocznej wynosi 3% wartości nieruchomości (pkt 5). Stawka preferencyjna w odniesieniu do nieruchomości gruntowych oddanych na cele rolne lub na mieszkaniowe wynosi 1% wartości nieruchomości (pkt 3a) i pkt 4). W przypadku nieruchomości gruntowych oddanych na działalność charytatywną oraz na niezarobkową działalność, m.in. naukową lub badawczo-rozwojową, ustawa przewiduje stawkę preferencyjną 0,3% wartości nieruchomości (pkt 3).

Obie nieruchomości były w 2016 r. w przeważającej mierze zagospodarowane rolniczo i wykorzystywane na cele naukowe oraz naukowo – badawcze powódki, która jest uczelnią rolniczą, dlatego właściwa jest dla nich stawka procentowa 0,3%. Wartość rynkowa gruntów przedmiotowych nieruchomości, według ich stanu i według cen na datę 31 grudnia 2016 r., wynosiła: nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne nr (...)– 1.063.000,- zł; nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne nr (...)– 26.435.417,- zł. Wysokość opłat rocznych za użytkowanie wieczyste tych nieruchomości, od 1 stycznia 2017 r. wynosi więc dla nieruchomości gruntowej KW Nr (...) - 3.189,- zł; a dla nieruchomości gruntowej KW Nr (...)/ - 79.306,25 zł.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 100 k.p.c.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się strona powodowa, która zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez ich nieprawidłową wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.

a. art. 13 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19 października 1991 r. (zgodnie z którym „Gminy przejmują nieruchomości wraz z zobowiązaniami wobec osób trzecich.”) w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym ((w pierwotnym brzmieniu zgodnie z którym „Uczelnia jest zwolniona z opłat z tytułu użytkowania wieczystego.”) oraz art. 3 Konstytucji, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i niezastosowanie, a tym samym nieprawidłowe uznanie, iż Pozwana Gmina miała uprawnienie do naliczenia opłaty za użytkowanie wieczyste w stosunku do gruntów, które nabyła z dniem 01 lipca 2000r. na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19 października 1991 r., a wobec których Uczelni przysługiwało uprzednie ustawowe zwolnienie z opłat za użytkowanie wieczyste, podczas gdy prawidłowe zastosowanie lub wykładnia tych przepisów winna skutkować uznaniem, iż aktualizacja (naliczenie po raz pierwszy) opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem było nieuzasadnione;

b. art. 221 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 78 - 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 72 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 238 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, iż Pozwana Gmina miała uprawnienie do naliczenia opłaty za użytkowanie wieczyste w stosunku do gruntów, które nabyła z dniem 01 lipca 2000r. na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19 października 1991 r. a wobec których Uczelni przysługiwało uprzednie ustawowe zwolnienie z opłat za użytkowanie wieczyste podczas gdy prawidłowe zastosowanie lub wykładnia tych przepisów winna skutkować uznaniem, iż aktualizacja (naliczenie po raz pierwszy) opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem było nieuzasadnione;

Mając na uwadze powyższe wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej (naliczenie po raz pierwszy opłaty rocznej) z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących działki: nr (...) jest nieuzasadniona oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Pozwany wniósł o oddalenie apelacji.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Apelacja powoda była bezzasadna.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był sporny, a powód nie zgłosił żadnych zarzutów dotyczących oceny dowodów ani ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd Okręgowy, zatem ustalenia te należy uznać za wiążące na obecnym etapie postępowania.

Zaskarżony wyrok odpowiadał też prawu, a zarzuty naruszenia prawa materialnego nie były trafne.

Strona powodowa, odwołując się do przepisów art. 22 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym, art. 13 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 3 Konstytucji RP, wywodziła w toku niniejszego procesu, że nabyte przez nią z mocy prawa z dniem 27 września 1990 r. użytkowanie wieczyste nieruchomości należących do Skarbu Państwa było wolne od opłat, co oznacza również, że pomimo zmiany po stronie właściciela i nabycia prawa własności z mocy prawa przez Gminę K. z dniem 1 lipca 2000 roku, użytkowanie wieczyste pozostało wolne od opłat za, a gmina ma obowiązek znosić fakt nieodpłatnego korzystania przez powoda z nieruchomości. Powyższego stanowiska Sąd Apelacyjny nie podziela.

Nie budziło wątpliwości, że sporne nieruchomości rolne wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi, w związku z czym nie zostały one objęte komunalizacją i nie stały się własnością gminy dniem wejścia w życie Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym tj. 27 maja 1990 r. lecz pozostały własnością Skarbu Państwa. W związku z powyższym na skutek wejścia w życie Ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r. (Dz.U. z 1990 r., Nr 65, poz. 385 – dalej: UoSzW) z dniem 27 września 1990 r. zostały z mocy prawa objęte użytkowaniem wieczystym (...), gdyż na mocy przepisu art. 182 ust. 1 pkt 1 tej ustawy doszło do uwłaszczenia uczelni wyższych na gruntach państwowych. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 3 UoSzW uczelnia jest zwolniona z opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

Powyższy przepis stanowił podstawę ustawowego zwolnienia uczelni wyższych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego przejmowanych nieruchomości. Zwolnienie to miało charakter podmiotowy bowiem dotyczyło wyłącznie gruntów będących własnością Skarbu Państwa, co wynikało z realizacji przez uczelnie wyższe zadań państwa w zakresie szkolnictwa wyższego. Wprost wynikało to z brzmienia ust. 2 art. 22 ustawy, w którym była mowa o nieruchomościach państwowych, ale także można to było łączyć z wykładnią funkcjonalną zważywszy na to, że ustawodawca wyposażył uczelnie w mienie, m.in. w nieruchomości tylko państwowe – i to nieodpłatnie, kosztem Skarbu Państwa, co miało uzasadnienie w kontynuowaniu przez uczelnie wyższe wyposażone w osobowość prawną dotychczasowej działalności Państwa w zakresie nauki i szkolnictwa wyższego. Nie dotyczyło to natomiast gruntów gminnych, pomimo że samorząd gminny został powołany do istnienia z dniem 25 maja 1990 roku na skutek wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym. Zamiarem ustawodawcy było zatem uwłaszczenie uczelni wyższych jedynie na gruntach stanowiących własność państwową. To podmiotowe ograniczenie pozostało aktualne także w kolejnych latach bowiem zwolnienie od opłat w dalszym ciągu dotyczyło jedynie gruntów Skarbu Państwa. Zostało ono powtórzone w ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 1994 Nr 1, poz. 3), kiedy to przepis art. 22 ust. 3 ustawy UoSzW otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym uczelnia jest zwolniona z opłat z tytułu użytkowania wieczystego z wyjątkiem opłat określonych w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.”. W końcu z dniem 1 września 2005 r. ustawa o Szkolnictwie Wyższym z 12 września 1990 r. utraciła moc i została zastąpiona Ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r., Nr 164, poz. 1365). Materia normowana przez dotychczasowy przepis art. 22 UoSzW została uregulowana w przepisie art. 91 PoSzW, który potwierdzał uprzednio obowiązującą zasadę, że uczelnie są zwolnione z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, z wyjątkiem opłat określonych w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (ust. 2).

Jak wynika z powyższego ustawodawca konsekwentnie zwolnienie z opłat za użytkowanie wieczyste przyznawał uczelniom wyższym wyłącznie w odniesieniu do gruntów należących do Skarbu Państwa i nigdy nie zostało przez ustawodawcę rozciągnięte na nieruchomości należące do gmin.

Tymczasem zasadą była i jest odpłatność użytkowania wieczystego, poczynając od dnia wejścia w życie kodeksu cywilnego poprzez kolejne nowelizacje, w tym nowelizację związaną z ustanowieniem samorządu terytorialnego z dniem 27 maja 1990 r. Przepis art. 238 k.c. jasno stanowi, że wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Odpłatny charakter użytkowania wieczystego potwierdził też Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 8 grudnia 2004 r., III CZP 47/04, OSNC 2005, nr 5, poz. 74).

Z powyższego wynika, że każdy wyjątek od tej zasady musi być interpretowany ściśle, przy jego zawężającej wykładni. Ustawowe zwolnienie uczelni z opłaty za użytkowanie wieczyste dotyczy zatem wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a próba rozciągania jej na nieruchomości gminne jest nieusprawiedliwiona.

Dotyczy to także sytuacji, gdy nieruchomość objęta użytkowaniem wieczystym na rzecz uczelni stała się z mocy prawa własnością gminy, jak było w okolicznościach niniejszej sprawy.

Należało uwzględnić, że żadna ze spornych nieruchomości nie została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami wojewody, wobec czego z dniem 1 lipca 2000 r. Gmina K. nabyła, z mocy prawa i nieodpłatnie, własność obu przedmiotowych nieruchomości, co potwierdził Wojewoda (...) decyzją z dnia 1 sierpnia 2011 r. Nr (...). Zgodnie z art. 1, art. 3 i art. 13 Ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464) z dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 1 stycznia 1992 r., nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz inne nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, to jest należące dotychczas do Państwowego Funduszu Ziemi, podlegały przejęciu przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa i w ten sposób tworzyły Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przejęcie miało nastąpić ostatecznie nie później niż do 30 czerwca 2000 r., a nieruchomości rolne nieprzekazane w tym terminie do Zasobu ostatecznymi decyzjami administracyjnymi stawały się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością gmin, na terenie których były położone.

Powyższy przepis stanowił podstawę nabycia własności nieruchomości przez pozwaną gminę z mocy prawa, co stanowi pierwotny sposób nabycia własności, nie stanowiący następstwa prawnego, a zatem co do zasady niezależny od praw i obowiązków spoczywających na poprzednim właścicielu. Jak jednak stanowił przywoływany przez powoda przepis art. 13 ust. 3 Ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, gminy przejmują te nieruchomości wraz z zobowiązaniami wobec osób trzecich. Z powyższego uregulowania strona powodowa wywodziła swoje uprawnienie do nieodpłatnego korzystania z nieruchomości przez cały okres trwania użytkowania wieczystego, wskazując na to, że jedyny horyzont czasowy stanowi w tym wypadku moment wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego.

Powyższe stanowisko nie jest zasadne, bowiem nie uwzględnia ono specyfiki prawa użytkowania wieczystego jako prawa rzeczowego, podlegającego ściśle regulacjom zawartym w bezwzględnie obowiązujących przepisach kodeksu cywilnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzeba zauważyć, że użytkowanie wieczyste jest prawem podmiotowym bezwzględnym w znaczeniu skuteczności wobec wszystkich innych podmiotów i względnym w relacji do właściciela, co do której ustawodawca pozostawił stronom swobodę dookreślenia treści tego prawa w czynności prawnej (umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste) w granicach wyznaczonych przepisami prawa (art. 233 i art. 239 KC). Obejmują one m.in. obowiązek właściciela znoszenia korzystania a nieruchomości przez użytkownika wieczystego i obowiązek użytkownika wieczystego uiszczania opłat, któremu odpowiada uprawnienie właściciela do ich pobierania i odpowiednio roszczenie o zasądzenie. Obowiązkiem użytkownika jest także wzniesienie na gruncie budynków lub innych urządzeń, któremu jednak nie odpowiada uprawnienie i roszczenie właściciela tylko możliwość zastosowania sankcji przewidzianej w ustawie (art. 240 KC) lub w umowie. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 września 2015 r., I CSK 760/14). Kwestie związane z ustaleniem i zmianą wysokości opłat za użytkowanie wieczyste oraz trybu jaki winien być zastosowany określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mające charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Skutkiem niedochowania sformalizowanego trybu postępowania przy ustaleniu lub zmianie opłaty rocznej jest bezskuteczność czynności podejmowanych przez właściciela, a nawet niedopuszczalność drogi sądowej w sytuacji, gdy wskazany tryb postępowania nie zostanie wyczerpany.

O ile zatem należy zgodzić się z powodem, że z mocy przywołanego przepisu art. 13 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym z dniem nabycia prawa własności nieruchomości przez Gminę K. tj. 1 lipca 2000 roku Szkoła Główna Gospodarstwa (...) pozostawała użytkownikiem wieczystym nieruchomości, w czym przejawia się zasada ochrony praw nabytych wynikająca z art. 3 Konstytucji RP, przy czym z prawem użytkowania wieczystego nie wiązał się obowiązek uiszczania opłat za użytkowanie wieczyste na mocy zwolnienia ustawowego, o tyle z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. 1 stycznia 1998 roku (Dz.U.1997.115.741) gmina będąca właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste uzyskała podstawę prawną do ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zgodnie bowiem z art. 221 ust. 2 wspomnianej ustawy jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. W świetle zaś ustępu 3 jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie został określony cel, na który nieruchomość była oddana, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości.

Powyższy przepis obowiązywał w dacie nabycia własności nieruchomości przez pozwaną Gminę K., jednak zdecydowała się ona skorzystać ze wskazanego trybu dopiero od 1 stycznia 2017 roku, dokonując ustalenia opłaty rocznej pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. Nieodpłatność nie towarzyszyła więc użytkowaniu wieczystemu przez cały okres jego trwania, a jedynie do czasu gdy zastosowanie znajdował przepis ustanawiający ustawowe zwolnienie od opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości należącej do Skarbu Państwa. Za takim stanowiskiem przemawia też okresowy charakter opłaty rocznej i możliwość jej zróżnicowania w okresie trwania prawa użytkowania wieczystego w zależności od wartości nieruchomości i jej przeznaczenia. Zwolnienie od opłaty wynikające ze szczególnego przepisu prawa trwa zatem tak długo, jak długo spełnione pozostają przesłanki jego stosowania. Nie może być zatem mowy o kontynuacji tego zwolnienia na rzecz uczelni, w sytuacji zmiany właściciela w wyniku pierwotnego nabycia własności nieruchomości przez gminę, wobec której zwolnienie takie nie przysługuje, a co za tym idzie, gmina jest uprawniona do wyznaczenia opłaty rocznej według zasad i w trybie opisanym w art. 78 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Tym samym Sąd Apelacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zapatrywanie jakie wyraził Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dna 26 stycznia 2009 r. (I ACa 914/08), zgodnie z którym szkoły wyższe mają obowiązek uiszczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości rolnych stanowiących własność komunalną także wtedy, gdy w dacie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości, będących wówczas własnością Skarbu Państwa, z mocy ustawy przysługiwało im ustawowe zwolnienie z opłat. Podstawą czynności dostosowawczych powinien być art. 221 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla ustalenia celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości i zmiany stawek procentowych, art. 72 w zw. z art. 67 cyt. ustawy dla ustalenia ceny nieruchomości, art. 77-80 cyt. ustawy odpowiednio dla trybu ustalenia wysokości opłat.

Przesądzało to o bezzasadności apelacji wywiedzionej przez powoda. Należy przy tym wskazać, że powód kwestionując co do zasady możliwość naliczenia przez pozwaną gminę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne numer (...), nie podważał rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w zakresie przyjętej wartości nieruchomości, wysokości stawki procentowej określonej na 0,3 % wartości ani dochowania przez Gminę K. trybu opisanego w art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe kwestie nie stały się przedmiotem zarzutów apelacyjnych, a rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego we wskazanych wyżej aspektach należało uznać za prawidłowe.

W tym stanie rzeczy apelacja powoda podlegała oddaleniu na podstawie art. 385 k.p.c., zaś o kosztach postępowania apelacyjnego orzeczono zgodnie z art. 98 k.p.c.

SSA Katarzyna Jakubowska-Pogorzelska