Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 grudnia 2023 r.

Sąd Apelacyjny w Łodzi I Wydział Cywilny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia SA Bożena Wiklak (spr.)

Sędziowie: SA Alicja Myszkowska

SA Eryk Dąbrowski

Protokolant: Igor Balcerzak

po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. w Łodzi na rozprawie

sprawy z powództwa Miasta Ł.

przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie (...)

o zapłatę

na skutek apelacji obu stron

od wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi

z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I C 1791/18

I.  oddala obie apelacje;

II.  zasądza od Skarbu Państwa - Wojewody (...) na rzecz Miasta Ł. kwotę 3 150 (trzy tysiące sto pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego.

Sygn. akt I ACa 1473/22

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 maja 2022 r. Sąd Okręgowy w Łodzi, w sprawie
z powództwa Miasta Ł. przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie (...) o zapłatę zasądził od pozwanego na rzecz powoda dochodzoną kwotę 7.091.435,45 zł z odsetkami, jak od zaległości podatkowych, w zakresie kwoty 5.438.499,21 zł od 24 października 2018 r. do dnia zapłaty, a w zakresie kwoty 1.652.936,24 zł od 5 października 2021 r. do dnia zapłaty oraz kwotę 229.000 zł tytułem zwrotu kosztów procesu z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocniania się wyroku do dnia zapłaty (pkt 1), oddalił powództwo w pozostałej części (pkt 2), a także nakazał pobrać od Skarbu Państwa – Wojewody (...) na rzecz Skarbu Państwa - Sądu Okręgowego w Łodzi kwotę 1.030,57 zł tytułem wydatków tymczasowo pokrytych z funduszu Skarbu Państwa (pkt 3).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o poczynione przez Sąd pierwszej instancji ustalenia, które Sąd Apelacyjny w całości podzielił i przyjął za własne bez konieczności ich przytoczenia (art. 387 § 2 ¹ pkt 1 k.p.c.).

Sąd Okręgowy w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że podstawą żądania pozwu jest
art. 49 ust 1, 5 i 6 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: „u.j.d.s.t.”), który stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5 jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyrokach z 10 lutego 2012 r., II CSK 195/11 i 20 lutego 2015 r., II CSK 295/14, powołany przepis stanowi samodzielną podstawę roszczenia i nie ma charakteru odszkodowawczego.
W przepisie tym ustawodawca sformułował zasadę adekwatności dotacji do kosztów realizacji zadań zleconych. Jest to uszczegółowienie art. 167 Konstytucji, w którym jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a za dochody uznaje ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.

Żądanie pozwu obejmuje rok 2016, w którym rozliczenie dotacji odbywało się częściowo na zasadzie parametryzacji poszczególnych czynności według katalogu i wyceny roboczogodziny narzuconych przez stronę pozwaną, a częściowo według tzw. etatów kalkulacyjnych i jednostkowych koszów utrzymania jednego etatu określonych
przez Ministra Finansów w rozporządzeniu według wskaźnika wzrostu w stosunku do poprzedniego roku. Liczba etatów kalkulacyjnych ustalana jest według danych GUS-u co do liczby mieszkańców. W obu wypadkach przyznaną kwotę dotacji strona powodowa uznała za niewystarczającą do pokrycia faktycznie poniesionych kosztów oraz przedstawiła własne rozliczenie oparte na poniesionych faktycznych kosztach wynagrodzeń wydziałów merytorycznych i obsługowych w części, które odnoszą się do wykonywania zadań zleconych, którą to część ustalono co miesiąc, raportując czynności wszystkich pracowników.

Powołany w sprawie zespół biegłych z zakresu ekonomii i finansów publicznych oraz
z zakresu organizacji pracy i zarządzania przeanalizował przedstawione rozliczenie zarówno pod kątem właściwej metodologii obliczenia, jaka część etatów (...) zaangażowana jest
w wykonywanie zadań zleconych, jak i pod względem wszystkich kosztów zaliczanych do wynagrodzeń oraz ich wysokości w odniesieniu i adekwatności do innych wynagrodzeń wypłacanych pracownikom o porównywalnych kwalifikacjach. Analiza ta, po korektach, potwierdziła zasadność kwoty żądania w wysokości 7.091.435,45 zł. Co do alternatywnej metody ustalenia dotacji w oparciu o sztywną stawkę za czynność (parametryzacja) lub etat kalkulacyjny ustalany według liczby mieszkańców nie przedstawiono sposobu ustalenia tych stawek, a porównanie z obliczeniami strony powodowej pokazało, że nie były wystarczające do pokrycia faktycznie poniesionych kosztów.

W ocenie Sądu Okręgowego obowiązek przekazania dotacji celowych „w wysokości zapewniającej pełną i terminową realizację zadań zleconych” należy interpretować tak, aby jak najlepiej zapewnić jakość i dostępność tych usług obywatelom. W szczególności dotacja, o której mowa nie może być traktowana jako minimalna możliwa do realizacji zadań zleconych, ale właściwa na poziomie kosztów faktycznie ponoszonych, o ile tylko są obiektywnie celowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Skoro zatem liczba zatrudnionych pracowników oraz ich wynagrodzenia mieszczą się w tych kryteriach, koszt ich zatrudnienia w proporcji odpowiadającej czasowi pracy poświęconemu realizacji zadań zleconych powinien zostać powodowi w całości zwrócony. Liczba faktycznie wykonanych czynności ma w takim wypadku jedynie charakter pomocniczy, niezbędny do oszacowania liczby koniecznych do zatrudnienia pracowników, przy czym ze względu na to, że pracownicy powoda realizują zadania własne i zlecone, ustalono jaki procent każdego etatu dotyczy realizacji zadań zleconych.

Zdaniem Sądu I instancji nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu jest też powoływany przez stronę powodową i biegłych Raport NIK za lata 2015-2016, który choć nie dotyczył wprost powodowej gminy, wskazuje jednak na rażące niedoszacowania finansowania zadań zleconych.

W konsekwencji zasadne jest dokonanie na potrzeby niniejszego procesu oszacowania kosztów ponoszonych przez gminę według innych kryteriów niż przyjmowane do rozliczenia przez stronę pozwaną, t.j. za pojedyncze czynności i wg konkretnej stawki, ale sumaryczne ustalenie kosztów faktycznie poniesionych z tytułu wynagrodzeń i pochodnych wynagrodzeń pracowników gminy wykonujących zadania zlecone. Nie budzi bowiem wątpliwości, że rozliczenie dotacji poprzez sprawozdania Rb-50 nie obrazowało faktycznie poniesionych przez gminę kosztów, a tylko weryfikowało sposób wykorzystania przyznanej dotacji. Sprawozdanie było w ten sposób skonstruowane, że rozliczało jedynie środki przyznane
w ramach dotacji. Nie zawierało rubryki, gdzie można było wpisać zaangażowane dodatkowo koszty własne. Nie można odmówić powodowi racji w twierdzeniu, że rozliczenie
w oparciu o samą liczbę wykonanych czynności i ryczałt stawki godzinowej nie jest wystarczające do zapewnienia pełnej i terminowej realizacji zadań zleconych, skoro gmina ponosi pełny koszt zatrudnienia pracownika, a więc także składek na ubezpieczenie społeczne, emerytalne, wypadkowe, fundusz pracy, wysługę lat, dodatki specjalne, nagrody jubileuszowe i odprawy emerytalne.

W przekonaniu Sądu Okręgowego Gmina Ł. wykazała, że na realizację zadań zleconych poniosła wskazane wyżej koszty, które, zgodnie z opiniami powołanych w sprawie biegłych, odpowiadały zasadom celowości, oszczędności i gospodarności. W szczególności opiniami biegłych została potwierdzona (po uwzględnieniu opisanych korekt) zarówno celowość w zakresie liczby osób zatrudnionych do realizacji zadań zleconych, jak i wysokość ich wynagrodzeń przy uwzględnieniu, że pracownicy ci są pracownikami samorządowymi
i nie mogą otrzymywać niższych wynagrodzeń niż te, które otrzymywaliby wykonując zadania własne gminy. W świetle powyższego liczba faktycznie wykonanych czynności
z poszczególnych kategoriach ma jedynie charakter subsydiarny i nie stanowi podstawy szczegółowego rozliczenia. Wystarczające było bowiem udowodnienie zasadności utworzenia celem realizacji zadań zleconych określonej liczby etatów.

W tej sytuacji powództwo zasługiwało na uwzględnienie. Częściowemu oddaleniu podlegało jedynie żądanie co do odsetek, jako że, w ocenie Sądu Okręgowego, powinny być one naliczone dopiero od momentu, gdy pozwany dowiedział się o kwotowych żądaniach powoda (w zakresie pierwotnej kwoty pozwu od daty pisma pozwanego, w którym odpowiedział odmownie na przedsądowe wezwanie do zapłaty, a w zakresie kwoty rozszerzonej - od dnia następnego po doręczeniu odpisu pisma procesowego zawierającego rozszerzenie powództwa).

Apelacje od powyższego wyroku złożyły obie strony.

Pozwany zaskarżył opisany wyrok w pkt. 1 i 3, zarzucając :

(i) nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd I instancji poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. nie wyjaśnienie czy poniesione przez powoda wydatki określone w pozwie na realizację zadań zleconych z administracji rządowej w okresie objętym pozwem były rzeczywiście niezbędne, uzasadnione i konieczne dla zrealizowania przez powoda zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w sposób terminowy i pełny (w rozumieniu art. 49 ust. 1 i 5 u.d.j.s.t.) przy uwzględnieniu kwestii celowości, zasadność i oszczędność ponoszonych przez powoda wydatków na zadania zlecone z zakresu administracji, czy istniała potrzeba i zasadność zaangażowania w tym celu środków własnych przez stronę powodową i czy strona powodowa wydatkowała środki publiczne w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów - zgodnie z zasadami przewidzianymi
w art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt 3 u.f.p.,

(ii) błąd w ustaleniach faktycznych:

a/ poprzez przyjęcie, że sposób wyliczenia roszczenia wskazanego przez powoda, sporządzone przez stronę powodową dokumenty, zestawienia, wyciągi, wyliczenia, wykazy
i metodologie dokonywania wyliczeń kosztów, a także przeprowadzona opinia biegłych M. R. i A. G. z dnia 5 marca 2021 r oraz opinia uzupełniająca biegłych M. R. i A. G. z dnia 27 grudnia 2021 r. potwierdzają, że przekazana stronie powodowej kwota dotacji celowej na realizację objętych pozwem zadań z zakresu administracji rządowej była niewystarczające dla ich pełnego i terminowego wykonania (w rozumieniu art. 49 ust. 1
i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 198, dalej jako: u.d.j.s.t.), mimo że strona pozwana kwestionowała potrzebę i zasadność zaangażowania w tym celu środków własnych przez stronę powodową oraz podnosząc konieczność wydatkowania przez stronę powodową środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów - zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U.
z 2013 r. poz. 885 ze zm. (dalej jako: u.f.p.),

b/ poprzez przyjęcie, że strona pozwana wiedziała o tym, że powód finansuje wykonywanie zadań zleconych ze środków własnych podczas gdy, jak wynika z dowodów przeprowadzonych w sprawie, w tym dokumentów (Rb-50) wynika, że strona powodowa nie występowała o zwiększenie dotacji w okresie objętym pozwem ani nie wskazywała na wydatkowanie środków własnych na zadania zlecone w składanych do pozwanego dokumentach,

c/ poprzez nieustalenie przez Sąd I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, tj.:

- ilości zadań zleconych wykonywanych przez pracowników strony powodowej, ilości czynności wykonywanych w związku z realizacją zadań zleconych i ich czasochłonności, liczby etatów realizujących dane zadanie (wskaźniki ilości zadań zleconych, wykonywanych z nimi czynności został ustalony przez Sąd I instancji nie w oparciu o faktycznie wykonane zadania i ilość czynności z nimi związanych, a na podstawie dokumentacji osobowej przedstawionej przez powoda i opierającej się na tych danych opinii i opinii uzupełniającej),

- ilości etatów niezbędnych do wykonywania zadań zleconych przez stronę powodową (podczas gdy opinia biegłych M. R. i A. G. z dnia 5 marca 2021 r. oraz opinia uzupełniająca biegłych M. R. i A. G. z dnia 27 grudnia 2021 r. wskazują, że
w oparciu o przedstawiony przez stronę powodową materiał dowodowy biegli nie mogli ustalić czasochłonności czynności realizowanych w ramach zadań zleconych, a tego konsekwencją w ocenie strony pozwanej jest brak możliwości niezależnego oszacowania ilości etatów niezbędnych do wykonywania zadań zleconych,

(iii) naruszenie prawa procesowego, tj.:

a/ art. 233 § 1 k.p.c. poprzez dokonanie przez Sąd błędnej, niewszechstronnej oceny zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, w szczególności dokumentów, wskutek dowolnej oceny materiału dowodowego:

- przez błędne przyjęcie, że sporządzone przez stronę powodową dokumenty, zestawienia, wyciągi, wyliczenia, wykazy i metodologie dokonywania wyliczeń kosztów,
a także przeprowadzona opinia biegłych M. R. i A. G. z dnia 5 marca 2021 r. oraz opinia uzupełniająca biegłych M. R. i A. G. z dnia 27 grudnia 2021 r. są dowodem poniesienia wydatków na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i uznanie powództwa za zasadne i udowodnione co do wysokości, podczas gdy dokumenty prywatne przedstawione przez stronę powodową w ogóle nie stanowią dowodów, a strona powodowa nie przedstawiła dowodów wskazujących na celowość, zasadność
i oszczędność ponoszonych przez powoda wydatków na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, a także - ilości zadań zleconych wykonywanych przez pracowników strony powodowej, ilości czynności wykonywanych w związku z realizacją zadań zleconych
i ich czasochłonności, liczby etatów realizujących dane zadanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji,

- przez błędne przyjęcie, że liczba faktycznie wykonanych czynności
z poszczególnych kategorii ma jedynie charakter subsydiarny i nie stanowi podstawy do szczegółowego rozliczenia (str. 36, 37 uzasadnienia wyroku) podczas gdy kwestia ta - podobnie jak zagadnienie czasochłonności czynności i zadań - ma zasadnicze znaczenie dla oceny ilości etatów niezbędnych do wykonywania zadań zleconych, a więc oceny zasadności roszczenia zgłoszonego pozwem,

b/ art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 278 § 1 k.p.c. poprzez dokonanie
przez Sąd błędnej, niewszechstronnej oceny zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, wskutek dowolnej oceny materiału dowodowego, przez przyjęcie niepoprawnych wniosków w oparciu o środki dowodowe w postaci opinii biegłych M. R. i A. G. z dnia
5 marca 2021 r. oraz opinii uzupełniającej biegłych M. R. i A. G. z dnia
27 grudnia 2021r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji, podczas gdy:

- wnioski i twierdzenia ww. opinii były kwestionowane przez pozwanego, który wskazywał do nich zastrzeżenia i uwagi, w szczególności dotyczące kwestii celowości, zasadność i oszczędność ponoszonych przez powoda wydatków na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, które to zastrzeżenia i uwagi nie zostały przez biegłego wyjaśnione, wobec czego nie można ww. opinii uznać za wiarygodny i rzetelny materiał dowodowy,

- biegli w ww. opiniach nie określi, w jaki sposób weryfikowali i oceniali twierdzenia powoda o realizacji danych zadań, wykonaniu czynności w celu realizacji zadań, a także jaka była ich ilość i czasochłonność, i jaka w związku z tym była niezbędna ilość etatów do realizacji zadań zleconych. Kwestia ta jest kluczowa dla przeprowadzenia analizy zasadności i wysokości zakwalifikowania kosztów do finansowania z dotacji budżetu państwa,

- powyższe opinie nie określają ilości zadań zleconych wykonywanych przez pracowników strony powodowej, ilości czynności wykonywanych w związku z realizacją zadań zleconych i ich czasochłonności, a w konsekwencji w ocenie pozwanego - wobec powyższych braków - nie określają prawidłowo liczby etatów realizujących dane zadanie,

- biegli w ww. opiniach nie wyjaśnili na jakiej podstawie i w oparciu jakie kryteria
i sposób oceny określili, że odnośnie zatrudnienia można stwierdzić, że wykorzystywano niezbędną ilość osób angażowanych do realizacji zadań i w sposób prawidłowy analizowano niezbędną ilość godzin poświęcanych na te zadania oraz stwierdzili, że analizę czasu pracy
i wyznaczanie minimalnych koniecznych do realizacji zadań liczby pracowników i ich godzin pracy ustalono przy wykorzystaniu prawidłowo dobranych narzędzi,

- w powyższych opiniach biegli nie wyjaśnili przyczyn podstawy dla wniosków opinii, tj. przyjęcia przez biegłych opinii, że „wykorzystywano niezbędną ilość osób zaangażowanych do realizacji zadań i w sposób prawidłowy analizowano niezbędną ilość godzin poświęcanych na te zadania przez pracowników”. Biegli nie przedstawili w tym zakresie czy była to czasochłonność wynikająca z przyjętego w całym kraju katalogu zadań, ustalonego do obliczania dotacji z zakresu spraw obywatelskich, czy też była to czasochłonność przyjęta jedynie przez Miasto Ł., a jeżeli czas wykonywania czynności został określony przez powoda, to czy był on w jakikolwiek sposób weryfikowany i jaka była przyjęta metodologia tej weryfikacji,

- w ww. opiniach brak jest odpowiedzi biegłych na pytania i zastrzeżenia strony pozwanej czy powód w jakikolwiek sposób wykazał i udowodnił, że wszystkie wskazane komórki „obsługowe” były zaangażowane w realizację zadań zleconych w zakresie czasu pracy (roboczogodzin) niezbędnego do wykonywania tych zadań zleconych oraz czy była
w jakikolwiek sposób weryfikowana przez biegłego przyjęta metodologia zaangażowania czasu pracy tych komórek do obsługi komórek realizujących bezpośrednio zadania zlecone, czy też opinia była oparta jedynie na podstawie oświadczenia powoda,

- w powyższych opiniach biegli nie byli w stanie zweryfikować i zbadać kwestii czasu (tj. czasochłonności) wykonywanych poszczególnych czynności z uwagi na upływ czasu, jaki minął od 2016 roku, jak i zmiany organizacyjne,

- powyższe opinie zostały sporządzane przez biegłych przy błędnie zastosowanej metodologii badania sprawy, bowiem wykonywanie zadań zleconych przez stronę powodową zostało ustalone nie w oparciu o faktycznie wykonane zadania, a na podstawie dokumentacji osobowej, natomiast sam fakt przypisania w zakresie obowiązków poszczególnym pracownikom realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie odzwierciedla rzeczywistego stopnia realizacji zadania i wynikających z tego tytułu kosztów
i jest on możliwy do ustalenia dopiero po szczegółowym wykazaniu liczby realizowanych spraw i wykonywanych czynności z nimi związanych, a także poświęconego na nie czasu,

- z treści opinii biegłych M. R. i A. G. z dnia 5 marca 2021 r. oraz opinii uzupełniającej biegłych M. R. i A. G. z dnia 27 grudnia 2021 r. wynika, że sporządzone prze biegłych opinie nie są rzetelnym całościowym dowodem
w przedmiotowej sprawie,

- zarówno opinia biegłych M. R. i A. G. z dnia 5 marca 2021 r. oraz opinia uzupełniająca biegłych M. R. i A. G. z dnia 27 grudnia 2021 r. są pobieżne i niepełne, nie oddają rzeczywistego obrazu poniesionych kosztów strony powodowej niezbędnych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej w okresie objętym pozwem i opierają się na błędnie przyjętej metodologii,

c/ art. 227 k.p.c. w zw. z art. 232 k.p.c. i art. 235 ² § 1 pkt 2, 3 i 5 k.p.c. w zw.
z art. 278 § 1 k.p.c. i art. 286 k.p.c. poprzez pominięcie (oddalenie) wniosków dowodowych
o przeprowadzenie dowodów z:

- opinii biegłego o specjalności z zakresu organizacji pracy i zarządzania,

- opinii innego biegłego z zakresu rachunkowości, ekonomii i księgowości lub
z zakresu finansów publicznych,

(zgłoszonych w pismach procesowych pozwanego z dnia 21 czerwca 2021 r.
i z dnia 24 lutego 2022 r. na okoliczności i fakty w nich wskazane), podczas
gdy miały one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (…),

d/ art. 6 k.c. w zw. z art. 232 k.p.c. poprzez odstąpienie od utrwalonego
w judykaturze poglądu, że jednostka samorządu terytorialnego, która formułuje roszczenia
w oparciu o art. 49 ust. ust. 5 i 6 u.d.j.s.t. zobowiązana jest wykazać, jaka powinna być wysokość dotacji, aby wystarczyła na pełne i terminowe wykonanie zadań zleconych, a także kwotę faktycznie poniesionych, uzasadnionych kosztów realizacji zadań zleconych, wysokości przyznanej dotacji przy jednoczesnym uwzględnieniu konieczności wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów - zgodnie z zasadami przewidzianymi
w art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt u.f.p.,

(iv) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a/ art. 6 k.c. w zw. z art. 49 ust. 5 i 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez stwierdzenie, że strona powodowa była obowiązana do wykazania wysokości faktycznie poniesionych, uzasadnionych kosztów realizacji zadań zleconych, wysokości przyznanej dotacji oraz spełnienia przesłanek z art. 49 ust. 5 i 6 u.d.j.s.t., a nie musiała udowadniać, że ponoszone przez nią wydatki były realizowane zgodnie z zasadami celowości, oszczędności i gospodarności (a więc przyjęcie swoistego domniemania, że skoro wydatki były poniesione, to były uzasadnione), podczas gdy „uzasadnione” koszty to właśnie koszty poniesione celowo oraz w sposób oszczędny i gospodarny (zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt u.f.p.), co doprowadziło do faktycznego przerzucenia na stronę pozwaną ciężaru dowodu co do tego, jaka powinna być wysokość dotacji,

b/ art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez uznanie, że przepis ten może być podstawą dochodzenia zwiększenia dotacji celowej w związku z częściowym finasowaniem zadania zleconego ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego, a także poprzez przyjęcie, że istnieje możliwość dochodzenia uzupełnienia dotacji po zakończeniu roku budżetowego, podczas gdy wykładnia systemowa i funkcjonalna sprzeciwiają się tego rodzaju interpretacji,

c/ art. 49 ust. 1, 3, 4, 5 i 6 u.d.j.s.t. w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 126, art. 129,
art. 149 ust. l, art. 168, art. 169, art. 242, art. 249 ust. 1 pkt 2, art. 254 pkt 2 i 3 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że ocena zasadności roszczenia jednostki samorządu terytorialnego o zapłatę, dochodzonego na podstawie art. 49 ust 6 u.d.j.s.t. może zostać dokonana w oderwaniu od przepisów prawa budżetowego określających zasady planowania, uchwalania i wykonywania budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

d/ art. 481 § 1 k.c. poprzez zasądzenie odsetek w terminie wskazanym w pkt. 1 zaskarżonego wyroku i w wysokości ustalonej, jak od zaległości podatkowych, podczas gdy roszczenie dochodzone pozwem nie może być roszeniem opartym na art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t.,
a co najwyżej jest roszeniem o zwrot środków własnych jednostki samorządu terytorialnego wydatkowanych na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej,
a ewentualne odsetki mogą należeć się od daty uprawomocnienia orzeczenia.

W konkluzji pozwany wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie powództwa w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, ewentualnie -o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach.

Powód zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego w pkt. 2, w zakresie, w jakim zostało oddalone powództwo o zapłatę odsetek od kwoty 5.438.499,21 zł od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 23 października 2018 r. oraz o zapłatę odsetek od kwoty 1.652.936,24 zł od dnia
1 stycznia 2017 r. do dnia 4 października 2021 r.

Powód zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 455 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne uznanie, że pozwany był zobowiązany do przekazania powodowi świadczenia (zapłaty dotacji celowej na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej) dopiero po wezwaniu pozwanego do jego wykonania (tj. po wezwaniu do zapłaty brakującej części dotacji),

b) art. 49 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego niezastosowanie jako podstawy ustalenia daty początkowej zasądzenia na rzecz powoda odsetek od nieprzekazanej części dotacji celowej na realizację zadań zleconych, podczas gdy właściwe zastosowanie powyższego przepisu winno skutkować zasądzeniem należności głównej (7.091.435,45 zł) wraz
z odsetkami od dnia 1 stycznia 2017 r.

W konkluzji powód wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez zasądzenie odsetek od kwoty 5.438.499,21 zł od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia
23 października 2018 r. oraz od kwoty 1.652.936,24 zł od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia
4 października 2021 r., a także o zwrot kosztów postępowania apelacyjnego wraz
z odsetkami.

Każdy ze skarżących wniósł o oddalenie apelacji przeciwnika oraz ponowił żądanie zwrotu kosztów poniesionych na tym etapie sporu.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Żadna z apelacji nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do apelacji pozwanego i podniesionego w niej zarzutu nierozpoznania istoty sprawy, należy wskazać, że o nierozpoznaniu istoty sprawy w rozumieniu można mówić tylko wtedy, gdy sąd pierwszej instancji w ogóle nie zbadał podstawy merytorycznej dochodzonego roszczenia. Nie chodzi tu natomiast o niedokładności postępowania polegające na tym, że sąd pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę wszystkich dowodów, które mogły służyć do należytego rozpoznania sprawy, lub nie wyjaśnił, czy nie rozważył wszystkich okoliczności. Podniesiony zarzut nierozpoznania istoty sprawy, który skarżący uzasadnił niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, okazał się zatem nietrafny. Wbrew uzasadnieniu tego zarzutu Sąd Okręgowy zbadał, czy poniesione przez stronę powodową wydatki określone w pozwie na realizację zadań zleconych z administracji rządowej w okresie objętym pozwem były rzeczywiście niezbędne, uzasadnione i konieczne dla zrealizowania przez powoda zdań zleconych z zakresu administracji rządowej w sposób terminowy i pełny (w rozumieniu art. 39 ust. 1 i 5 u.d.j.s.t.) przy uwzględnieniu kwestii celowości, zasadności i oszczędności ponoszonych przez powoda wydatków na zadania zlecone z zakresu administracji.

Wbrew zarzutom apelacji pozwanego Sąd Okręgowy przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, poddał zebrany materiał dowodowy ocenie spełniającej wymogi wynikające z art. 233 § 1 k.p.c. i poczynił na jego podstawie prawidłowe ustalenia. Skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji zasad oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie wskazał, jakie kryteria oceny naruszono przy ocenie poszczególnych dowodów. Przeprowadzona przez sąd ocena dowodów może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków
z zebranymi dowodami lub gdy wnioskowanie sądu wykracza poza schematy logiki formalnej albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia jednoznacznych praktycznych związków przyczynowo-skutkowych.

Podniesiony zarzut obrazy art. 233 § 1 k.p.c. nie spełnia warunków skuteczności.
W istocie skarżący przedstawił alternatywny stan faktyczny ustalony na podstawie własnej oceny dowodów. Powołał się przy tym na dowód, który w rozpoznawanej sprawie nie został przeprowadzony, a mianowicie na opinię biegłego z lipca 2018 r. (str. 9 apelacji).

Twierdzenie skarżącego, że przekazane powodowi środki na realizację zadań zleconych w roku 2016 były wystarczające dla pełnego i terminowego zrealizowania powierzonych powodowi zadań nie znajduje oparcia w zebranych dowodach. Twierdzenie to pozostaje w sprzeczności m.in. z zeznaniami świadków, które także posłużyły za podstawę poczynionych przez Sąd Okręgowy ustaleń, a apelujący, co należy podkreślić, w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego, nie zakwestionował oceny dowodów z zeznań świadków. Sąd Okręgowy, czyniąc ustalenia, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, wykorzystał nie tylko zeznania świadków zgłoszonych przez powoda, ale także zeznania świadków zgłoszonych przez pozwanego. To, że kalkulacja dotacji celowej dla jednostek samorządu terytorialnego następowała w oderwaniu od rzeczywistych kosztów zapewniających pełną i terminową realizację zleconych zadań potwierdzają m.in. zeznania pracownika Urzędu Wojewódzkiego - świadka D. Ś. (398-399), która zeznała, że: „Również do planowania budżetu na zadania zlecone Urząd Wojewódzki posługuje się wytycznymi Ministerstwa Finansów. Wnioski gmin co do ponoszonych kosztów nie są uwzględniane. Gminy mają różne organizacje i różny sposób wynagradzania pracowników,
a wszystkie dotacje rozliczane są jednakowo. Dane dotyczące liczby ludności weryfikowane są co 3 lata. Wynagrodzenia są zwiększone co roku o 6%, a pozostałe wydatki na poziomie roku poprzedniego”.

Wniosek Sądu Okręgowego, że kwoty przekazywane przez pozwanego na rzecz powoda, mające służyć pokryciu kosztów wykonania zadań zleconych, były przyznawane bez weryfikowania rzeczywistych i uzasadnionych kosztów ich realizacji, a przez to były zaniżone, jest zatem prawidłowy. Oczekiwanie pozwanego, że powód obniży wydatki na wynagrodzenia jest nieuzasadnione w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego. Oznaczałoby to brak poszanowania warunków rynkowych i podstawowych zasad ekonomii, jak również podstawowych ram prawnych dotyczących rynku pracy i dyskryminację pracowników ze względu na źródło finansowania ich wynagrodzeń. Jak słusznie wskazał Sąd Okręgowy rozliczenie w oparciu o samą liczbę wykonanych czynności i ryczałt stawki godzinowej nie jest wystarczające do zapewnienia pełnej i terminowej realizacji zadań zleconych, skoro gmina ponosi pełny koszt zatrudnienia pracownika, a więc także składek na ubezpieczenie społeczne, emerytalne, wypadkowe, fundusz pracy, wysługę lat, dodatki specjalne, nagrody jubileuszowe i odprawy emerytalne.

Wbrew zarzutom apelacji Sąd Okręgowy zweryfikował wysokość wydatków poniesionych przez powoda na realizację zadań zleconych, także pod kątem celowości, oszczędności i gospodarności. Wykorzystany w tym zakresie dowód z opinii biegłych był dowodem miarodajnym. Skarżący, formułując zarzuty dotyczące tej opinii i wskazując, że biegli powinni dokonać własnych obliczeń, stawia biegłym nierealne zadania. Odtworzenie warunków pracy z 2016 r. było bowiem niemożliwe, a rola biegłych sprowadzała się do oceny, czy organizacja pracy u powoda była prawidłowa i czy poniesione przez powoda koszty były celowe i ekonomicznie uzasadnione. Biegli poddali analizie wprowadzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. stosowane przez powoda metody rejestrowania
i prowadzonego nadzoru nad liczbą etatów i czasem pracy. Zarządzenie to nałożyło na kierowników komórek organizacyjnych obowiązek sporządzania miesięcznych wykazów wymiarów etatów dla pracowników realizujących zadania zlecone. Biegli poddali ocenie liczbę zadań przydzielonych poszczególnym jednostkom i liczbę pracowników zaangażowanych w ich realizację oraz czas poświęcony na wykonywanie czynności związanych z realizacją zadań. Sporządzone przez biegłych przykładowe tabele na k. 867-868 przedstawiają liczbę czynności wykonanych przez pracowników oraz liczbę spraw
i czasochłonność zadania.

Stosowana przez powoda procedura raportowania czasu pracy niezbędnego na realizację zadań zleconych była sformalizowana i prowadzona z wykorzystaniem metody fotografii dnia roboczego, która, jak wyjaśnili biegli na rozprawach (k.923 v., 996-997), obiektywizuje czas pracy niezbędny do wykonania zadania na konkretnym stanowisku pracy.

Pozwany nie zgłosił zastrzeżeń do wiarygodności sporządzonej przez powoda dokumentacji, która podlegała analizie biegłych na potrzeby wydania opinii. Zastrzeżeń co do wiarygodności dokumentacji przedstawionej przez powoda nie miał także biegły. Dokumentacja ta pozwoliła na dokonanie przez biegłych zarówno oceny stosowanej przez powoda metody ustalania czasu wykonywania czynności, jak i poziomu wynagrodzeń oraz sposobu gospodarowania czasem pracy w kontekście wykorzystania robót publicznych w celu obniżenia kosztów wykonywania zadań.

Biegli wykorzystując posiadaną wiedzę specjalistyczna poddali analizie stosowane przez powoda metody rejestrowania i nadzoru nad czasem pracy pracowników zaangażowanych do realizacji zadań zleconych, co było wystarczające do stwierdzenia, że powód prawidłowo realizował zadania zlecone zarówno pod względem organizacyjnym, jak
i pod względem optymalizacji kosztów. Prawidłowość ram czasowych dla pracowników określających czas niezbędny do prawidłowego wykonania prac związanych z realizacją zadań zleconych nie budziła żadnych zastrzeżeń.

Wbrew zarzutom apelującego wydana w sprawie opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu
z opinii innych biegłych tej samej specjalności. Sąd nie jest bowiem zobowiązany dopuścić dowód z opinii kolejnego biegłego tylko z tej przyczyny, że dotychczasowa opinia była dla strony niekorzystna (m.in. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 10 stycznia 2002 r., II CKN 639/99, LEX nr 53135, z dnia 14 marca 2007 r., I CSK 465/06, OSP 2008, Nr 11, poz. 123;
z dnia 27 lipca 2010 r., II CSK 119/10 i z dnia 20 marca 2014 r., II CSK 296/13). Z tych przyczyn pominięciu podlegał ponowiony w apelacji wniosek pozwanego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych.

Nieprawidłowość polegająca na ujęciu w pozwie kosztów zadań zleconych dotyczących prowadzenia rejestru wyborców oraz powiadamiania rodzin osób poszkodowanych za granicą, które mimo że są zadaniami zleconymi, nie powinny być przedmiotem żądania, gdyż zadania te nie są finansowane ze Skarbu Państwa, nie uzasadnia postawienia powodowi zarzutu braku rzetelności w określeniu wysokości dochodzonego roszczenia. Opinia biegłych wykazała bowiem, że brakująca kwota dotacji przewyższa kwotę zgłoszoną w pozwie. Poza tym żądanie powoda nie obejmuje poniesionych na realizację zadań zleconych innych wydatków niż wynagrodzenia pracowników, takich jak koszty energii czy sprzętu komputerowego.

Sposób wykorzystywania dotacji przez powoda nie był nigdy kwestionowany przez stronę pozwaną. Wydajność pracowników powoda nie budziła zastrzeżeń, a wynagrodzenia dla pracowników wykonujących zadania zlecone były ustalane zgodnie z obowiązującymi
w tym względzie przepisami. Opinia biegłych nie dostarczyła jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania działania powoda zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych.

W świetle prawidłowych ustaleń Sądu Okręgowego za chybiony należało uznać zarzut, że powód nie wykazał, jaka powinna być wysokość dotacji, aby wystarczyła na pełne
i terminowe wykonanie zadań zleconych ani kwoty faktycznie poniesionych, uzasadnionych kosztów realizacji zadań zleconych, przy jednoczesnym uwzględnieniu konieczności wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Wskazane przez pozwanego okoliczności (celowość, oszczędność, gospodarność wydatków) były przedmiotem dowodzenia przeprowadzonego w toku postępowania przed Sądem Okręgowym. Wynik postępowania dowodowego doprowadził Sąd Okręgowy do trafnych wniosków, że koszty poniesione przez powoda na realizację zadań zleconych odpowiadały zasadom celowości, oszczędności i gospodarności.

Wbrew twierdzeniom pozwanego, to na nim spoczywał ciężar ewentualnego wykazania, że poniesione (i wykazane) przez powoda wydatki były nadmierne czy nieuzasadnione, a realizacja zadań zleconych przez powoda możliwa była przy wykorzystaniu niższych środków, a zatem że wydatki powoda w tym zakresie nie odpowiadały zasadom celowości, oszczędności i gospodarności. Wymagało to sformułowania właściwych zarzutów oraz zgłoszenia właściwych dowodów na ich wykazanie (tak m.in. Sąd Najwyższy w wyroku
z 3 lipca 2029 r., II CSK 310/18).

Pozwany poza prezentowaniem ogólnego stanowiska, jakoby wydatki powoda miały być nieuzasadnione i nadmierne, nie przedstawił twierdzeń, które mogłyby poprzeć prezentowane stanowisko. Pozwany, kwestionując wypłacone pracownikom wykonującym zadania zlecone wynagrodzenia, nie podważył kwalifikacji czy kompetencji pracowników, jak też tego, że powoda obowiązują przepisy regulujące płace pracowników. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynagrodzenia pracowników były ustalane na podstawie regulacji ustawowych, rozporządzeń i aktów wewnętrznych powoda, tak jak wynagrodzenia urzędników wykonujących zadania własne. Powód miał ograniczoną swobodę w kształtowaniu wynagrodzeń tych pracowników, gdyż musiały one być porównywalne z płacami urzędników wykonujących zadania własne Gminy. W ślad za opinią biegłych podkreślić należy, że wynagrodzenia te nie odbiegały od standardowych płac urzędników zatrudnionych w jednostkach samorządowych. Strona pozwana zaś nie przedstawiła żadnych własnych wyliczeń, z których wynikałoby, że osoby
o niższych kwalifikacjach i wynagrodzeniu wykonałyby prace objęte zleceniem terminowo
i właściwie. Pozwany Skarb Państwa nie wskazał również, na jakiej podstawie różnicowałby wynagrodzenia pracowników wykonujących zadania zlecone oraz zadania własne ani też na jakiej podstawie oraz w jakim trybie dokonałby ewentualnych zwolnień wykonujących zadania zlecone pracowników, którzy legitymowaliby się zbyt wysokimi kwalifikacjami oraz zarobkami, tylko z tego względu, że środki na ich zatrudnienie powinny pochodzić
z budżetu wojewody. Pozwany nie wskazał też, w jaki sposób badałby efektywność pracy poszczególnych pracowników oraz jaki wpływ takie badanie miałoby na wynik sprawy.

Podkreślić trzeba, że ustawodawca nie wprowadził w ustawie regulującej dochody samorządu kryterium pozwalającego na zróżnicowane wynagradzanie pracowników samorządowych w zależności od rodzaju wykonywanych zadań - własne, czy zlecone.

To pozwany Skarb Państwa zobowiązany był wykazać, że powód wykonał zlecone czynności w sposób nieoszczędny i niegospodarny, a więc że możliwym było w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wykonanie zadań za niższe kwoty.

Sąd Apelacyjny w składzie rozpoznającym apelację podziela wyrażony przez Sąd Okręgowy pogląd, że art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. stanowi samodzielną podstawę prawną dochodzenia przez jednostki samorządu terytorialnego roszczenia z tytułu niedofinansowania zadań zleconych. Analizując zarzut naruszenia wskazanego przepisu należy odwołać się do dorobku judykatury, wskazując na: wyrok SN z dnia 10 lutego 2012 r., II CSK 195/11, Legalis nr 478731, wyrok SN z dnia 20 lutego 2015 r., V CSK 295/14, Legalis nr 1231835, wyrok SN z dnia 10 lutego 2012 r., II CSK 195/11 (Legalis nr 478731), wyrok SN z 3 lipca 2019 r., II CSK 310/18, wyrok SA w Krakowie z dnia I ACa 1827/15, wyrok SA
w W. z dnia 10 września 2015 r. o sygn. akt I ACa 1814/14, (Legalis nr 1360639).

Przytaczając stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku SN z 3 lipca 2019r., II CSK 310/18, należy podnieść, że „z art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. wynika, że jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Przepis ten, odniesiony do całego art. 49 u.d.j.s.t., czyni zadość wymaganiom indywidualizacji podmiotowej i konkretyzacji przedmiotowej stosunku prawnego powstającego między Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego. Określa bowiem podmiot zobowiązany do świadczenia dotacji oraz podmiot uprawniony do jej uzyskania, a także wprowadza zasadę ustalania dotacji w wysokości mającej zapewnić realizację bliżej określonych zadań zleconych. Sposób obliczenia kwot dotacji celowych został sprecyzowany w art. 49 ust. 3 u.d.j.s.t. Wypłata dotacji nie jest pozostawiona uznaniu organu państwowego, o czym świadczy nie tylko użycie w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. czasownika w formie imperatywnej: jednostka samorządu terytorialnego "otrzymuje" dotacje celowe, lecz istota prawna analizowanych dotacji. (…) Okoliczność, że dotacja celowa na wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ustalana jest zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, nie usprawiedliwia i nie sanuje wyliczenia jej w wysokości nie zapewniającej realizacji zadań zleconych. Z art. 49 ust. 1 i ust. 5 u.d.j.s.t. wynika bowiem wprost, że dotacje celowe powinny być ustalane w budżecie państwa w wysokości zapewniającej realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, jak również, że powinny one być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. Do tego drugiego warunku odnosi się bezpośrednio ustęp 6 powołanego przepisu, stanowiący, że w przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym.

Taka konstrukcja wymienionych przepisów jednoznacznie wskazuje, że art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. stanowi samodzielną podstawę do wystąpienia przez jednostkę samorządu terytorialnego z pozwem o zapłatę na rzecz tej jednostki, której zlecono wykonanie zadań
z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego
i terminowego wykonania zleconych zadań. Nie ma zatem potrzeby odwoływania się przez powodową jednostkę samorządu terytorialnego do innych podstaw materialnych uregulowanych w Kodeksie cywilnym, w szczególności do art. 417 k.c. Jak bowiem słusznie wskazano w orzecznictwie, dotacja celowa, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t., jest dotacją o charakterze obligatoryjnym, jedną z niewielu, w stosunku do której ustawodawca sformułował zasadę adekwatności. Ustawodawca przyjął w tym zakresie pełną odpowiedzialność administracji rządowej za finansowanie zadań publicznych należących do jej kompetencji, zleconych do wykonania samorządowi (porównaj np. wyroki SN z dnia 10 lutego 2012 r., II CSK 195/11; z dnia 18 stycznia 2018 r., V CSK 144/17)”.

Odnosząc się do zarzutu błędnego uznania, że ocena dochodzonego roszczenia może zostać dokonana w oderwaniu od przepisów prawa budżetowego należy powtórzyć za Sądem Najwyższym (vide sprawa II CSK 310/18), że okoliczność, iż dotacja celowa na wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ustalana jest zgodnie
z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, nie usprawiedliwia i nie sanuje wyliczenia jej w wysokości nie zapewniającej realizacji zadań zleconych. Z art. 49 ust. 1 i ust. 5 u.d.j.s.t. wynika bowiem wprost, że dotacje celowe powinny być ustalane w budżecie państwa w wysokości zapewniającej realizację zadań zleconych
z zakresu administracji rządowej, jak również, że powinny one być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. Do tego drugiego warunku odnosi się bezpośrednio ustęp 6 powołanego przepisu, stanowiący, że w przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym.

Jest przy tym oczywiste, że przedstawiony charakter dotacji określonej w art. 49 u.d.j.s.t. nie wyłącza stosowania zasad jej wydatkowania zgodnie z regułami wynikającymi
z ustawy o finansach publicznych, a w szczególności zasad celowości, oszczędności
i gospodarności. Oczywiste jest również, że to na powodowej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa ciężar dowodu, że wyliczenie wysokości dotacji na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej było nieprawidłowe, gdyż dotacja nie wystarczyła na realizację tych zadań. Zakwestionowanie wyliczenia wysokości dotacji obejmuje również aspekt celowości, oszczędności i gospodarności przy wydatkowaniu dotacji. Sąd Okręgowy nie zakwestionował w zaskarżonym wyroku słuszności tej tezy, wynikającej z art. 6 k.c.
i w świetle zebranych dowodów słusznie uznał, że powodowa Gmina gospodarowała środkami z dotacji w sposób celowy, oszczędny i gospodarny, a mimo to dotacja ta nie wystarczyła na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Wysokość dotacji powinna być tak wyliczona według zasad określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych obowiązujących w dacie jej przyznania, by przekazane środki zapewniały pełne i terminowe finansowanie wykonania zadań zleconych. Unormowanie to ma swe źródło w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wprowadzając konstytucyjną zasadę podziału dochodów publicznych pomiędzy administrację publiczną i samorząd terytorialny, przyznaje jednostkom samorządowym prawo do udziału w tych dochodach odpowiednio do przypadających im zadań i prawo do zmian w ich podziale w wypadku zmian w zakresie zadań i kompetencji. Skoro ustawodawca odstąpił od zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 167 Konstytucji i wprowadził w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. regułę adekwatności, to uprawniony jest wniosek, że w tym zakresie przyjął pełną odpowiedzialność administracji rządowej za finansowanie zadań publicznych należących do jej kompetencji, lecz zleconych lub zleconych ustawami do wykonywania samorządowi. Żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada na jednostki samorządowe obowiązku finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z dochodów własnych, jeżeli poziom środków przekazanych w formie dotacji nie jest wystarczający. Skoro zatem ustęp 6 art. 49 u.d.j.s.t. przyznaje jednostce samorządu terytorialnego prawo do wystąpienia o należne świadczenie w wypadku niedotrzymania warunku określonego w ustępie 5, a ten nakłada na administrację rządową obowiązek przekazania dotacji celowej w wysokości zapewniającej realizację zadań zleconych (ust. 1) w sposób pełny i terminowy, to prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę roszczenia o zapłatę różnicy pomiędzy kwotą rzeczywiście potrzebną do pełnego wykonania zadań zleconych, a wysokością przekazanej dotacji. Stanowisko to wspiera treść ustępu 5, który nie stanowi, że dotacja, o której mowa w ust. 1 ma być przekazana w pełni i w terminie, lecz stanowi, że ma być przekazana w taki sposób, by umożliwić pełne i terminowe wykonanie zadań. Roszczenie przyznane jednostce samorządowej nie ma charakteru odszkodowawczego, a więc nie jest konieczne wykazanie bezprawności działania dysponenta dotacji lub powstania szkody po stronie jednostki samorządu terytorialnego (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 23 stycznia 2018 r., I ACa 664/17).

Z uwagi na brak odszkodowawczego charakteru przedmiotowego roszczenia, za nietrafną należy uznać argumentację skarżącego odwołującą się do braku bezprawności jego działań. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 lutego 2015 r. (sygn. V CSK 295/14) roszczenie przyznane jednostce samorządowej nie ma charakteru odszkodowawczego, a więc nie jest konieczne wykazanie bezprawności działania dysponenta dotacji lub powstania szkody po stronie jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem oceny prawnej i faktycznej nie jest w tym przypadku fakt bezprawności czy zawinienia organu władzy publicznej w niezapewnieniu należytego finansowania zadań zleconych,
a jedynie zidentyfikowanie braku pokrycia przekazaną kwotą dotacji celowej rzeczywistych kosztów zadania. Tym samym, argumenty świadczące o braku wpływu dysponenta części budżetowej (wojewody) na wysokość otrzymanych z budżetu państwa środków przeznaczonych na dotację celową, nie stanowią przesłanki wyłączającej odpowiedzialność.

Nietrafny jest także podnoszony przez skarżącego argument o „dobrowolności” wydatkowania przez jednostkę samorządu terytorialnego jej środków własnych na wykonywanie zadań zleconych. Powód w odpowiedzi na apelację słusznie podniósł, że jako podmiot ustawowo zobowiązany do realizowania zadań zleconych nie może odstąpić od zrealizowania zadania zleconego (co więcej, ramy prawne wskazują nie tylko katalog zadań, które zobowiązany jest realizować, ale również tryb ich realizacji, w szczególności ustawowe terminy podejmowania określonych czynności). W sytuacji zaś niedopełnienia przez pozwanego ustawowego obowiązku sfinansowania kosztów przedmiotowych zadań, powód
aby zapewnić zrealizowanie powierzonych mu zadań w sposób wymagany przez ustawodawcę, staje przed koniecznością wydatkowania własnych środków.

Sąd Apelacyjny w składzie rozpoznającym apelację nie podziela powołanego przez skarżącego stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 4 lutego 2015 r. w sprawie II GSK 2338/13 OwSS (...)-95 LEX1658476. Organy administracji niezależnie od podstawy wykonywania zadań mają służebną rolę w stosunku do obywatela, w związku z tym spór, czy nieprzekazanie wystarczających środków na wykonanie zadań, nie może skutkować wstrzymaniem ich wykonywania. Nietrafnym jest pogląd o możliwości dochodzenia na podstawie analizowanego przepisu środków jedynie przed wykonaniem zadania - sytuacja taka jest możliwa, ale nie można zamknąć drogi dochodzenia środków po ich wydatkowaniu, sam czas dochodzenia wykracza poza roczny zakres wykonywania zadań. Wywody tego Sądu odnoszące się do art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1115 ze zm.), jako niemożliwej do zastosowania podstawy dochodzenia na drodze sądowej zwrotu poniesionych wydatków na realizację zadań zleconych nie mogą zyskać aprobaty z uwagi na zaprezentowane powyżej argumenty (patrz też wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2016 roku w sprawie I ACa 1827/15).Trudno nie zgodzić się ze stroną powodową, że gdyby zamiarem racjonalnego ustawodawcy było zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego możliwości dochodzenia roszczenia jedynie przed przystąpieniem do realizacji zadania zleconego, to dałby temu wyraz w treści art. 49 ww. ustawy, czego jednak nie uczynił. Wręcz przeciwnie, wskazał w ustępie 6 w/w przepisu, że jednostce przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć możliwość dochodzenia roszczenia jedynie do przypadków mających miejsce przed przystąpieniem do realizacji zadania zleconego, to nie zamieściłby w treści tego artykułu zapisu dotyczącego roszczeń odsetkowych.

Z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że w stosunku do zadań zleconych rola organów lokalnych w istocie sprowadza się do funkcji wykonawczych, a nie kreatywnych, ponieważ ustawa określa sposób ich wykonywania.

Przedstawione przepisy i powyższy wywód pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca zlecając samorządom zadania inne niż jego własne zobowiązany jest do określania szczegółowo ich zakresu i zapewnienia środków finansowych w pełni pokrywających ich wykonanie.

Skarb Państwa z jednej strony oczekuje efektywnego realizowania jego własnych zadań przekazanych Gminie, a jednocześnie wskazuje, że finansowanie zadań zleconych ze środków własnych Gminy było bezprawne i nie może podlegać ochronie prawnej. Czyni to
w sytuacji jednostronnego narzucania wysokości dotacji, ustalania jej na podstawie własnych i niemożliwych do zweryfikowania założeń, ignorowania próśb o zwiększenie środków, przy jednoczesnym wymaganiu kompetentnego, szybkiego i efektywnego załatwiania na bieżąco spraw obywateli w zleconym zakresie. Takie przerzucanie finansowania zadań administracji rządowej na samorządy, bez jednoczesnego zapewnienia finansowania na odpowiednim i rozsądnym poziomie jest bezprawne i sprzeczne z założeniami przyjętymi choćby na najwyższym poziomie legislacji czyli w Konstytucji RP.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 481 § 1 k.c. Obrazy tego przepisu skarżący upatrywał po pierwsze: w zasądzeniu odsetek w wysokości ustalonej, jak od zaległości podatkowych, podczas gdy, zdaniem skarżącego roszczenie dochodzone pozwem nie może być roszeniem opartym na art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t., a co najwyżej jest roszeniem
o zwrot środków własnych jednostki samorządu terytorialnego wydatkowanych na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i po drugie: w zasądzeniu odsetek
w terminie wskazanym w pkt. 1 zaskarżonego wyroku, podczas, gdy, zdaniem skarżącego, ewentualne odsetki mogą należeć się powodowi co najwyżej od daty uprawomocnienia orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zasądzenia odsetek w wysokości ustalonej, jak od zaległości podatkowych, należy odwołać się do wcześniejszych rozważań dotyczących wykładni art. 49 ust. 5 i 6 u.d.j.s.t. i wskazać, że w przypadku niedotrzymania warunku określonego w art. 46 ust. 5 powołanej ustawy, a więc nieprzekazania dotacji celowych
w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań, przepis art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego prawo dochodzenia
w postępowaniu sądowym należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej tak, jak dla zaległości podatkowych. Podniesiony zarzut okazał się więc chybiony.

Natomiast w zakresie zarzutu wskazującego na błędne określenie początkowej daty biegu należnych powodowi odsetek, którą, w ocenie skarżącego, powinna być data uprawomocnienia orzeczenia, należy zauważyć, że stanowisko to nie koresponduje z jego uzasadnieniem, w którym skarżący podnosi, że zobowiązanie powoda jako bezterminowe dla przekształcenia go w zobowiązanie terminowe wymagało wezwania do zapłaty ( vide: str. 30 apelacji pozwanego) – k. 1049 odwr.). Sąd Apelacyjny stanowisko to podziela. Sąd Okręgowy również wyraził taki pogląd, zasądzając odsetki od dochodzonej pierwotnie kwoty od daty odmownej odpowiedzi na przedsądowe wezwanie do zapłaty, a od kwoty, w której zakresie powód rozszerzył żądanie - od następnego dnia po doręczeniu pozwu. Apelujący nie dostarczył argumentów przemawiających za uznaniem, że odsetki powinny należeć się powodowi dopiero od daty uprawomocnienia się orzeczenia.

Odnosząc się do apelacji powoda, należy mieć na uwadze, że na etapie procesu cywilnego ocena, kiedy doszło do opóźnienia w spełnieniu świadczenia wynikającego z art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t., skutkującego powstanie roszczenia o odsetki, następuje przy zastosowaniu zasad wynikających z art. 455 k.c. i art. 481 k.c. Sąd Apelacyjny w składzie rozpoznającym apelację podzielił wyrażone przez Sąd Okręgowy stanowisko, zgodnie z którym, w świetle ustalonych w sprawie okoliczności postawienie dochodzonego roszczenia w stan wymagalności nastąpiło z chwilą wezwania pozwanego do zapłaty.

Z poczynionych w sprawie ustaleń, których prawidłowości apelacja powoda nie zakwestionowała wynika, że na potrzeby oceny wysokości dotacji niezbędnej do zrealizowania zleconych zadań konieczne było monitorowanie przez powoda czasu pracy pracowników i zakresu powierzonych im obowiązków. Szczegółowa wiedza w tym zakresie nie była dostępna pozwanemu, a ostateczne ustalenie właściwej kwoty dotacji nastąpiło dopiero w toku procesu w oparciu o opinię biegłych, przy uwzględnieniu specyfiki organizacji pracy w jednostkach organizacyjnych strony powodowej realizujących zadania zlecone. Powód nie był w stanie samodzielnie określić na etapie poprzedzającym wytoczenie powództwa wysokości brakującej kwoty dotacji, o czym świadczy to, że dopiero po zapoznaniu się z opinią biegłych dokonał rozszerzenia żądania pozwu. Nie można zatem uznać, że taką możliwość miał pozwany. W świetle ustalonych w sprawie okoliczności nie zachodziły zatem podstawy do zasądzenia odsetek za opóźnienie w zapłacie dochodzonej kwoty za okres wcześniejszy niż okres liczony od wezwania pozwanego do zapłaty.

Z tych wszystkich względów Sąd Apelacyjny oddalił obie apelację na podstawie art. 385 k.p.c. O kosztach postępowania apelacyjnego orzeczono na podstawie art. 98 k.p.c. w zw. z art. 108 § 1 i art. 391 § 1 k.p.c. przy uwzględnieniu, że każdej stronie należał się podlegający kompensacie zwrot kosztów zastępstwa procesowego w zakresie wywołanym apelacją przeciwnika procesowego.