Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 12 lipca 2021 roku

Sąd Okręgowy w Gliwicach I Wydział Cywilny

w składzie:

Przewodniczący:	SSO Piotr Suchecki
Protokolant:	sekretarz sądowy Małgorzata Bycka

po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 roku w Gliwicach

sprawy z powództwa A. Z.

przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście (...) i Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie (...)

o zapłatę

1.  oddala powództwo;

2.  nie obciąża powódki kosztami procesu.

SSO Piotr Suchecki

Sygn. akt I C 258/20

UZASADNIENIE

A. Z. wniosła o zasądzenie na jej rzecz od Skarbu Państwa – Starosty (...) i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwoty 170 179 zł z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia 30 września 2017 r. i kosztami procesu. Uzasadniając powództwo oświadczyła, że w wyniku decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia 5 lipca 2012 oraz nr (...) z dnia 5 sierpnia 2016 r. doszło do realizacji dwóch inwestycji na nieruchomościach sąsiednich z jej nieruchomościami, które poprzez niekorzystne oddziaływanie skutkowały obniżeniem wartości każdej z jej nieruchomości po 85 000 zł. Wyjaśniła, że wina Starosty (...) polegała na nieuznaniu jej za stronę postępowania administracyjnego w sprawach, w których decyzje te były wydawane, przez co nie mogła zgłaszać swoich uwag do projektów budowlanych i tym samym zapobiec wystąpieniu skutków mających niekorzystny wpływ na możliwość korzystania z jej nieruchomości. Z kolei winy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. upatrywała w zalegalizowaniu obu inwestycji, mimo że były one prowadzone niezgodnie prawem, co faktycznie skutkuje pogorszeniem warunków korzystania z jej nieruchomości, a tym samym obniżeniem ich wartości rynkowej. Nadto domagała się refundacji poniesionych kosztów związanych ze swoim udziałem w postępowaniach administracyjnych, które wyniosły ją łącznie 1 029 zł.

Skarb Państwa – Starosta (...) i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., za którego zastępstwo procesowe wykonywała Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, domagał się oddalenia powództwa w całości i zasądzenia na rzecz Prokuratorii Generalnej RP kosztów procesu według norm przepisanych. Podniósł, że nie doszło do spełnienia żadnej z przesłanek warunkujących odpowiedzialność Skarbu Państwa za wydanie decyzji nr (...) z dnia 5 lipca 2012. Zwrócił uwagę na brak prejudykatu stwierdzającego niezgodność tej decyzji z prawem oraz na prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postępowanie, mające na celu uregulowania stanu prawnego inwestycji, w ramach którego powódka może realizować swoje uprawnienia i dochodzić ochrony swoich interesów. W odniesieniu do decyzji nr (...) z dnia 5 sierpnia 2016 r. podniósł, że funkcjonuje ona w obiegu prawnym jako ostateczna i wiążąca, a tym samym bezpodstawne jest twierdzenie o jej niezgodności z prawem. Zaprzeczył, aby na skutek przedmiotowych decyzji powódka doznała szkody, a koszty poniesione przez nią w postępowaniu administracyjnym mogły być rozliczone tylko w jego toku. Wskazał, że za ewentualne szkody wyrządzone podczas prowadzenia robót budowlanych odpowiada inwestor, a nie organy nadzoru budowlanego. Ostatecznie podniósł też zarzut przedawnienia roszczeń powódki.

Stan faktyczny

A. Z. jest właścicielką dwóch lokali stanowiących odrębną własność, położonych w tym samym budynku przy ul. (...) w K. – nr (...) (KW nr (...)) i nr (...)(KW nr (...)). Z prawem własności tych lokali związane są udziały w nieruchomości wspólnej – odpowiednio (...) i (...), dla której Sąd Rejonowy w Strzelcach Opolskich prowadzi Księgę Wieczystą nr (...). Przy czym na podstawie sądowego zniesienia współwłasności doszło do podziału nieruchomości gruntowej, w wyniku czego z każdym z lokali powódki związane jest prawo własności wyodrębnionych działek gruntowych.

dowód:

- umowa darowizny z dnia 22.12.2003 r. – k. 336-340

- aneks do umowy darowizny – k. 341-349

- odpisy KW nr (...) i KW nr (...) – k.352-355

- zeznania powódki – zapis rozprawy z dnia 31 marca 2021 r.

Część I

W dniu 30 kwietnia 2012 r. właściciel nieruchomości sąsiadującej z jedną z działek stanowiących własność powódki wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowego. Zawiadomiona o wniosku A. Z. zgłosiła konieczność wybudowania ogrodzenia oddzielającego jej posesję od mającej powstać restauracji, sprawdzenia czy projektowana inwestycja nie przekroczy nom hałasu oraz przeniesienia projektowanych miejsc parkingowych, które z uwagi na generowanie spalin w bezpośrednim sąsiedztwie jej ogródka, stanowiłyby uciążliwość. Starosta (...) wskazując, że podnoszone uwagi związane są wymogami koniecznymi do spełnienia na etapie wnioskowania o pozwolenie na użytkowanie, względnie dotyczą cywilnoprawnego aspektu stosunków sąsiedzkich, wydał w dniu 5 lipca 2012 r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 28 września 2012 r. Wojewoda (...) umorzył postępowanie odwoławcze toczące się w związku z odwołaniem A. Z. od decyzji Starosty (...) uznając, iż nie jest ona stroną postępowania, albowiem jej nieruchomości nie znajduje się w sferze oddziaływania projektowanej inwestycji. Wyjaśnił, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, planowany budynek zlokalizowany jest 12 metrów od granicy z nieruchomością powódki, planowanych siedem miejsc postojowych zlokalizowanych jest 6,5 metra od granicy z nieruchomością powódki, projektowane urządzenia klimatyzacyjne i wentylacyjne zlokalizowane mają być na dachu projektowanego budynku i zaplanowane zostały w sposób spełniający dopuszczalne normy hałasu, nie pogarszając istniejącego stanu klimatu akustycznego, projektowany zadaszony śmietnik ma być zlokalizowany w odległości 11,5 metra od granicy z działką powódki. Te okoliczności w ocenie Wojewody dowodziły, że wszystkie przewidziane prawem normy (minimalnych odległości i hałasu) zostały zachowane i inwestycja oddziaływuje tylko na nieruchomość, na której ma być realizowana, co pozbawia powódkę statusu strony w toczącym się postępowaniu i uzasadnia decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. WSA we Wrocławiu oddalił skargę A. Z. na decyzję Wojewody (...), w całości przychylając się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji. Od wyroku tego A. Z. zdecydowała się wnieść kasację.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. NSA uchylił zaskarżony wyrok i uchylił Decyzję Wojewody (...) z dnia 28 września 2012 r. NSA nie podzielił przyjętego przez WSA wąskiego rozumienia pojęcia strony postępowania, ograniczonego do samego zbadania spełniania przez inwestycję norm określających warunki techniczne, ale uznał, że decydują każdorazowo podlegające badaniu możliwe utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, w tym ograniczenia w możliwości ich zagospodarowania.

dowód:

- decyzja nr (...) z dnia 5 lipca 2012 r. – k. 50-51

- wyrok WSA z dnia 25 kwietnia 2013 r. – k. 53-61

- wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. – k. 62-73

Równolegle z toczącym się postępowaniem zainicjowanym odwołaniem A. Z. inwestor realizował inwestycję w oparciu o udzielone w dniu 5 lipca 2012 r. pozwolenie na budowę. Przy czym decyzja z dnia 5 lipca 2012 r. została na wniosek inwestora zmieniona decyzją Starosty (...) z dnia 18 września 2013 r. nr (...) w zakresie projektu budowlanego, obejmując rozbudowę budynku od strony południowej, zabudowę wnęki przy klatce schodowej, zmianę lokalizacji budynku usługowego i utwardzenie działki wokół budynku. Postępowanie to toczyło się bez udziału A. Z., która nie została uznana za stronę.

W dniu 31 stycznia 2014 r. inwestor uzyskał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie (...) nr (...) o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu usługowego. Mając to na uwadze, Wojewoda (...), któremu na skutek wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. przekazano sprawę odwołania A. Z. od decyzji Starosty (...) z dnia 5 lipca 2012 r. do ponownego rozpoznania, wydał w dniu 1 października 2014 r. decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skoro inwestycja została zrealizowana, to prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe.

W dniu 3 marca 2017 r. A. Z. złożyła do Starosty (...) wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr (...) powołując się na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. i bezzasadne pozbawienie jej przymiotu strony tego postępowania. W dniu 16 marca 2017 r. Starosta (...) postanowił o wznowieniu postępowania i ostatecznie, po rozstrzygnięciu kwestii terminowości złożenia przez powódkę wniosku, w dniu 10 lipca 2017 r. wydał decyzję o uchyleniu ostatecznej decyzji nr (...) z dnia 18 września 2013 r. i umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji zmieniającej decyzję nr (...) z dnia 5 lipca 2012 r. Decyzja ta zapadła wskutek stwierdzenia, że zmiana pozwolenia na budowę jest możliwa tylko w przypadku, gdy inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. A skoro Wojewoda (...) uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę nr (...) i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, to postępowanie w przedmiocie zmiany tej decyzji także stało się bezprzedmiotowe. Postanowieniem z dnia 18 września 2017 r. Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty (...) z dnia10 lipca 2017 r.

Skutkiem tych decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie (...) postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r. nr (...) wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r. nr (...) o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowego i postanowieniem z dnia 3 grudnia 2018 r. uchylił decyzję nr (...) oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji wyjaśniając, że jest to następstwem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 22 stycznia 2019 r. nr (...) (...) Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną przez inwestora decyzję (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uwzględnił skargę wniesioną przez inwestora na decyzję (...) w O. z dnia 22 stycznia 2019 r. wskazując, że w zaistniałych okolicznościach organ nadzoru budowlanego winien z urzędu wszcząć postępowanie naprawcze w trybie art. 51 prawa budowlanego, a nie wszczynać postępowanie wznowieniowe. Na skutek skargi kasacyjnej (...) w O. NSA wyrokiem z dnia 19 czerwca 2020 r. uchylił zaskarżony wyrok i skargę inwestora oddalił. Wyjaśnił przy tym, że wszczęcie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 prawa budowlanego jest możliwe dopiero po wyeliminowaniu z obrotu pozwolenia na użytkowanie obiektu, jeśli ustalone zostanie, że z obrotu prawnego wyeliminowane zostało pozwolenie na budowę.

dowód:

- decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia 18 września 2013 r. – k. 199-200

- decyzja Wojewody (...) z dnia 1 października 2014 r. – k. 75-77

- wniosek wznowienie postępowania – k. 80-81

- decyzja Starosty (...) z dnia 30 marca 2017 r. – k. 82-83

- decyzja Starosty (...) z dnia 30 marca 2017 r. – k. 89-90

- wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r. – k. 368-376

Decyzją nr (...) z dnia 5 lipca 2019 r. (...) w Powiecie (...) nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem do dnia 31 października 2019 r. Decyzję uzasadnił faktem wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę nr (...), decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę nr (...) jak i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr (...). Taki stan uzasadniał w ocenie organu administracyjnego wszczęcie postępowania naprawczego, albowiem wykonane roboty budowlane nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji i nie ma znaczenia, że doszło do tego z przyczyn niezależnych od inwestora.

Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor i (po okresie zawieszenia postępowania w związku z toczącym się równolegle postępowaniem kasacyjnym zakończonym wyrokiem NSA z dnia 19 czerwca 2020 r.) decyzją nr (...) z dnia 1 grudnia 2020 r. (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, za wyjątkiem wyznaczonego w niej terminu wykonania nałożonego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, wyznaczając w tym zakresie nowy termin – do dnia 30 kwietnia 2021 r. Od decyzji tej inwestor wniósł skargę do WSA (...) i postępowanie jest w toku.

dowód:

- decyzja PINB nr (...) z dnia 5 lipca 2019 r. – k. 92-93

- decyzja WINB nr (...) – k. 314-320

- skarga inwestora do WSA i odpowiedź (...) k. 391-395

- zeznania powódki – zapis rozprawy z dnia 31 marca 2021 r.

Część II

W dniu 14 czerwca 2016 r. inwestor ((...) Spółka z .o. w K.) wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na nieruchomości sąsiadującej z jedną z działek stanowiących własność powódki. Decyzją nr (...) z dnia 5 sierpnia 2016 r. Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. A. Z. nie została w tym postępowaniu uznana za stronę.

W dniu 14 października 2016 r. A. Z. wystąpiła do Starosty (...) o wznowienie tego postępowania i uchylenie decyzji nr (...) r. Postanowieniem z dnia 20 października 2016 r. Starosta (...) uznał status powódki jako strony wznowił postępowanie i w dniu 28 października 2016 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji nr (...) wskazując na zgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi i normami wynikającymi z obowiązujących przepisów, skutkiem czego planowana inwestycja nie oddziaływuje w sposób sprzeczny z prawem na nieruchomość powódki.

Na skutek skargi wniesionej przez A. Z. Wojewoda (...) w dniu 16 stycznia 2017 r. uchylił decyzję Starosty (...) z dnia 28 października 2016 r. ze wskazaniem, iż organ wydający decyzję nie ocenił w należyty sposób, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Starosta (...) decyzją z dnia 20 lutego 2017 r. stwierdził, że wydanie decyzji nr (...) nastąpiło z naruszeniem prawa z uwagi na pozbawienie A. Z. możliwości udziału w postępowaniu w charakterze strony i jednoczenie ustalił, że naruszenie to nie miało znaczenia dla treści wydanej decyzji.

Na skutek skargi wniesionej przez A. Z. Wojewoda (...) w dniu 15 maja 2017 r. uchylił decyzję Starosty (...) z dnia 20 lutego 2017 r. ze wskazaniem, iż organ wydający decyzję zasadnie uznał, że skarżącej przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, lecz zbyt pobieżnie i kierując się błędnymi ustaleniami faktycznymi ocenił przesłanki warunkujące zgodność projektu budowlanego z wymogami prawa.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Starosta (...) wezwał inwestora do przedstawienia brakujących dokumentów i usunięcie wskazanych uchybień. Inwestor przedstawił wymagane dokumenty i jednocześnie rozszerzył wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego. W wyniku tego Starosta (...) w dniu 28 lipca 2017 r. uchylił decyzję nr (...) i jednocześnie wydał decyzję o zatwierdzeniu przedstawionego projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę.

Na skutek skargi wniesionej przez A. Z. Wojewoda (...) w dniu 29 września 2017 r. uchylił decyzję Starosty (...) z dnia 28 lipca 2017 r. i umorzył postępowanie wznowieniowe ze wskazaniem, iż na skutek przedłożenia nowego projektu przez inwestora nie została zachowana ciągłość pomiędzy decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu wznowieniowym.

dowód:

- decyzja nr (...) z dnia 5 sierpnia 2016 r. – k. 99-100

- decyzja z dnia 28 października 2016 r. – k. 105-110

- decyzja Wojewody (...) z dnia 16 stycznia 2017 r. – k. 111-114

- decyzja z dnia 20 lutego 2017 r. – k. 115-119

- decyzja Wojewody (...) z dnia 15 maja 2017 r. – k. 120-135

- decyzje z dnia 28 lipca 2017 r. – k. 136-139

- decyzja Wojewody (...) z dnia 29 września 2017 r. – k. 140-147

Inwestor, mając powyższe na uwadze, w dniu 6 listopada 2017 r. wystąpił do Starosty (...) z wnioskiem o zmianę decyzji nr (...) w zakresie przebiegu instalacji i lokalizacji urządzeń gazowych. Decyzją nr (...) z dnia 1 grudnia 2017 r. Starosta (...) zmienił decyzję nr (...) zgodnie z wnioskiem inwestora. A. Z. nie została w tym postępowaniu uznana za stronę. W grudniu 2017 r. inwestor uzyskał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie (...) o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu mieszkalno-usługowego

W dniu 20 grudnia 2017 r. A. Z. wystąpiła do Starosty (...) o wznowienie tego postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr (...) r. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2018 r. Starosta (...) uznał status powódki jako strony, wznowił postępowanie i w dniu 8 lutego 2018 r. wydał decyzję stwierdzającą wydanie decyzji nr (...) z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając uchylenia decyzji nr (...) ze wskazaniem, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. A. Z. odwołała się od tej decyzji do Wojewody (...), który decyzją z dnia 21 maca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty (...). W uzasadnieniu wskazał, że pozbawienie A. Z. udziału w postępowaniu w charakterze strony uzasadniało wznowienie postępowania, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na byt prawny decyzji nr (...), która pod względem merytorycznym jest prawidłowa.

dowód:

- decyzja nr (...) z dnia 1 grudnia 2017 r. – k. 261

- decyzja Wojewody (...) z dnia 21 marca 2018 r. – k. 148-150

A. Z. w dniu 4 kwietnia 2018 r. wystąpiła do Wojewody (...) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty (...) z dnia 1 grudnia 2017 r. nr (...). Decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r. Wojewoda (...) przychylił się do wniosku i stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) z dnia 1 grudnia 2017 r. nr (...). Decyzję tą zaskarżył inwestor i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia 4 czerwca 2018 r. oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzję uzasadnił okolicznością, iż A. Z. nie posiada statusu strony w postępowaniu, które obejmowało decyzję nie oddziaływującą na jej nieruchomość i nie dotyczy jej interesu prawnego. Od decyzji tej A. Z. wniosła skargę kasacyjną i postępowanie to jest w toku.

dowód:

- wniosek A. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji – k. 155-157

- decyzja Wojewody (...) z dnia 4 czerwca 2018 r. – k. 151-154

- decyzja (...) w W. z dnia 19 lipca 2018 r. – k. 262-264

- zeznania powódki – zapis rozprawy z dnia 31 marca 2021 r.

W dniu 14 lutego 2019 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie dobudowy pomieszczenia pomocniczego w poziomie piwnicy do istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego, wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Starosta (...) decyzją nr (...) z dnia 7 maja 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę we wnioskowanym przez inwestora zakresie. W postępowaniu tym A. Z. od początku uznana została za stronę i działając w takim charakterze wniosła odwołanie od wydanej decyzji. Wojewoda (...) w dniu 8 sierpnia 2019 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, że A. Z. nie posiada w tym postępowaniu statusu strony. Decyzję tą A. Z. zaskarżyła do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 8 października 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że Wojewoda (...) w zbyt wąski sposób dokonał wykładni pojęcia obszaru oddziaływania inwestycji i tym samym niezasadnie zakwestionował status A. Z. jako strony postępowania. Od wyroku tego inwestor wniósł kasację do NSA i postępowanie jest w toku.

dowód:

- decyzja nr (...) z dnia 7 maja 2019 r. – k. 164-166

- odwołanie A. Z. – k. 167-171

- decyzja Wojewody (...) z dnia 8 sierpnia 2019 r. – k. 172-176

- wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2020 r. – k. 306-311

- zeznania powódki – zapis rozprawy z dnia 31 marca 2021 r.

Ustaleń w zakresie stanu faktycznego przyjętego za podstawę do przeprowadzenia rozważań sąd dokonał kierując się dyrektywami wynikającymi z art. 233 § 1 k.p.c. i mając na uwadze, że w istocie wszystkie okoliczności przedstawione w ramach ustalonego przez sąd stanu faktycznego miały charakter niesporny, wynikający ze znanych stronom i wskazywanych przez nie dokumentów – głównie decyzji organów administracyjnych, które nie były przedmiotem kwestionowania co do autentyczności czy treści. Zeznania stron co do meritum korelowały z dowodami z dokumentów i posłużyły ustaleniu aktualnego stanu toczących się w dalszym ciągu postępowań. Sąd pominął wniosek powódki o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości - na podstawie art. 235 ² § 1 pkt 5 k.p.c., uznając go za zbędny i zmierzający do niepotrzebnego przedłużenia postępowania w kontekście przyjętej podstawy rozstrzygnięcia.

Sąd zważył

Powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie przede wszystkim z uwagi na niewykazanie przez powódkę zaistnienia podstawowej przesłanki koniecznej do przyjęcia odpowiedzialności za szkodę, jaka miała zostać jej wyrządzona w wskutek wydania wskazanych decyzji administracyjnych. Warunkiem uprawniającym do dochodzenia naprawienia szkody jest bowiem – zgodnie z art. 417 ¹ § 2 k.c. - uprzednie stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem kwestionowanych decyzji. Powódka tego rodzaju prejudycjalnych orzeczeń nie przedstawiła. W stosunku do decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia 5 lipca 2012 oraz nr (...) z dnia 5 sierpnia 2016 r. nie zostały wydane rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w art. 156-159 k.p.a. A decyzje, co do których nie zapadło na właściwej drodze orzeczenie potwierdzające ich kwalifikowaną nielegalność nie mogą być rozpatrywane w kategorii zdarzenia uzasadniającego odpowiedzialność deliktową (tak wynika np. z wyroku SN z dnia 30 stycznia 2015 r., III CSK 132/14). Decyzja nr (...) została wyeliminowana z obrotu z przyczyn formalnych i nigdy nie stwierdzono, aby co do meritum była ona niezgodna z prawem. Z kolei decyzja nr (...) nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Należy nadmienić, że powódka nie uzyskałaby tego rodzaju prejudycjalnych orzeczeń (tzw. decyzji nadzorczej) z przyczyn, dla których kwestionuje te decyzje (tzn. wydanie ich bez zapewnienia jej udziału w charakterze strony), albowiem decyzja niezgodna z prawem – w rozumieniu przywołanych przepisów – to taka decyzja, która jest niewątpliwie sprzeczna z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo została wydany w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa, które jest oczywiste i nie wymaga głębszej analizy prawniczej. Innymi słowy, mimo braku wyraźnych podstaw normatywnych niezgodność z prawem powodująca odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa musi mieć charakter kwalifikowany, elementarny i oczywisty, tylko bowiem w takim przypadku decyzji organu administracyjnego można przypisać cechę bezprawności. Tymczasem kwestia legitymacji biernej do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowiła zagadnienie kontrowersyjne, podlegające niejednolitej wykładni i tym samym nie sposób tu mówić o jakomkolwiek kwalifikowanym, rażącym naruszeniu prawa.

Niezależnie od powyższego, każdorazowo, dla stwierdzenia istnienia przesłanki normalnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą, konieczne jest przeprowadzenie oceny, o jakiej mowa w art. 361 § 1 k.c., czyli zbadanie, czy szkoda nastąpiłaby także wtedy, gdyby zapadła decyzja zgodna z prawem. Powódka w żaden sposób nie wykazała, aby kwestionowane przez nią decyzję nie zapadły, gdyby od początku uczestniczyła w postępowaniu w charakterze strony. Powódka koncentruje się na uciążliwościach, jakie towarzyszyć miały procesowi inwestycyjnemu, czy działaniom inwestora, który miał realizować inwestycję niezgodnie z prawem. Tego rodzaju okoliczności mogą co najwyżej warunkować odpowiedzialność samego inwestora na zasadach ogólnych, albowiem organ administracyjny nie może ponosić odpowiedzialności za samą fazę realizacji inwestycji w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem, czy naruszający stosunki sąsiedzkie.

Rację ma pozwany podnosząc, że postępowania związane z odstąpieniem przez inwestora od udzielonych pozwoleń budowlanych nadal się toczą i jeśli rzeczywiście odstępstwa od pierwotnych projektów mogą naruszać sferę praw powódki, to ma ona nadal możliwość ich obrony. Nie ma natomiast podstaw do kwestionowania pierwotnych decyzji, które – co już wyjaśniono – nie zostały uznane za niezgodne z prawem i brak ku temu jakichkolwiek wskazań.

Niezależnie od powyższego na uwzględnienie zasługiwałby także zarzut przedawnienia roszczeń powódki, gdyby rzeczywiście istniały one skutecznie w stosunku do pozwanego. Uznanie, że zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną niezgodną z prawem jest zobowiązaniem z czynu niedozwolonego, uzasadnia wniosek, że na tle art. 417 ¹ § 2 k.c. oraz art. 442 ¹ k.c., roszczenie uprawnionego do naprawienia wyrządzonej mu szkody przedawni się, jeżeli miną 3 lata od dnia, gdy uprawniony dowiedział się, że decyzja niezgodna z prawem wyrządziła mu szkodę, a zawsze – gdy od dnia, kiedy decyzja ta stała się ostateczna, minie 10 lat. O decyzji nr (...) z dnia 5 lipca 2012 r. powódka wiedziała z samego faktu doręczenia, a o decyzji nr (...) z dnia 5 sierpnia 2016 r. dowiedziała się najpóźniej w październiku 2016 r., kiedy to złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Zatem pozew złożony w dniu 20 marca 2020 r. obejmował roszczenia już przedawnione, co samo w sobie uzasadniałoby oddalenie powództwa.

Oddaleniu a limine podlega powództwo w zakresie żądanego przez powódkę zwrotu kosztów poniesionych w toku postępowań administracyjnych. Regulacja rozkładu kosztów postępowania administracyjnego i określania wysokości należnych kosztów została dokonana przez przepisy prawa formalnego regulującego procedurę administracyjną (art. 261 i nast. k.p.a.) w sposób "autonomiczny", wyłączający zatem dopuszczalność potraktowania poniesionych z tego tytułu sum jako roszczenia podlegającego przepisom cywilnego prawa materialnego

O kosztach procesu pomiędzy stronami sąd rozstrzygnął na podstawie art. 102 k.p.c. zgodnie z którym w wypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może w ogóle nie obciążać strony przegrywającej kosztami. Bez wątpienia powódka przegrała proces w całości. Jednakże w ocenie sądu całokształt okoliczności dotyczących sytuacji osobistej powódki i traktowanie jej przez organy administracyjne (niesłuszne odmawianie jej praw strony) usprawiedliwia takie rozstrzygnięcie. Kompleksowej wykładni art. 102 k.p.c. dokonał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 lutego 2012 r. /sygn. I CZ 165/11/ stwierdzając min., że przepis art. 102 k.p.c. ma charakter dyskrecjonalny i choć kwestia trafności jego zastosowania co do zasady może być objęta kontrolą Sądu wyższego rzędu, niemniej jednak ewentualna zmiana zaskarżonego orzeczenia o kosztach powinna następować wyjątkowo. Przywołany przepis, realizujący zasadę słuszności, stanowi wyjątek od ogólnej reguły obciążania stron kosztami procesu, zgodnie z którą strona przegrywająca sprawę jest zobowiązana zwrócić przeciwnikowi, na jego żądanie, wszystkie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (art. 98 § 1 k.p.c.). Hipoteza przepisu art. 102 k.p.c., odwołująca się do występowania "wypadków szczególnie uzasadnionych", pozostawia sądowi orzekającemu swobodę oceny czy fakty związane z przebiegiem procesu, jak i dotyczące indywidualnej sytuacji strony, stanowią podstawę do nie obciążania jej kosztami procesu. Rozstrzygając na tej podstawie o kosztach procesu sąd miał na uwadze, że powódka na skutek wątpliwości interpretacyjnych obowiązujących przepisów była wprowadzana w błąd co do swojego statusu w toczących się postępowaniach przez organy prowadzące postępowania. Mogła czuć się pokrzywdzona faktem odmawiania jej przymiotu strony na różnych etapach postępowania, co postrzegała jako próbę ograniczania jej praw i co zasadnie mogło podważać jej zaufanie do organów władzy publicznej. Stąd też poczucie krzywdy, którą utożsamia z działaniami organów administracyjnych, przez co zaangażowała się w obronę swoich interesów w sposób niestandardowy. W tej sytuacji obciążanie powódki kosztami procesu strony przeciwnej, sprowadzającymi się wyłącznie do wynagrodzenia radcy Prokuratorii Generalnej SP, stanowiłoby w istocie narażanie powódki na dalsze straty finansowe i niepotrzebne zwiększanie poczucia doznanej krzywdy.

SSO Piotr Suchecki