Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 01 kwietnia 2022 r.

Pozwem z dnia 4 września 2021 r. powód D. Ż. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Komendanta Powiatowego Policji w Z. ustawowych odsetek w wysokości 3.350,52 zł za opóźnienie w wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należny od dnia 4 lutego 2019 r. do dnia 20 listopada 2020 r. Ponadto wniósł o zasądzenie od pozwanego na jego rzecz zwrot kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż ze służby w Policji został zwolniony w dniu 4 lutego 2019 r. Jednocześnie wskazał, iż ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop należny od dnia 4 lutego 2019 r. otrzymał dopiero w dniu 20 listopada 2020 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres 91 dni urlopu został wypłacony w kwocie 28.589,36 zł bez należnych odsetek. Pozwany pomimo wezwania do zapłaty, nie dokonał spłaty powyższej kwoty na rzecz powoda.

W odpowiedzi na pozew pozwany Skarb Państwa reprezentowany przez Komendanta Powiatowego Policji w Z. wniósł o oddalenie powództwa w całości oraz zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu przyznał fakt, iż powód został zwolniony ze służby w Policji z dniem 4 lutego 2019 r. rozkazem personalnym nr 25/19 oraz że w dniu 20 listopada 2020 r. nastąpiła wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Podniósł, iż stosunek służbowy, który do dnia 4 lutego 2019 r. łączył powoda z pozwanym miał charakter administracyjno-prawny i regulowały go przepisu pragmatyki służbowej zawarte w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a nie przepisy kodeku pracy. Wskazał, iż przepisy ustawy o Policji nie określają terminu, w którym należy wypłacić funkcjonariuszowi ekwiwalent. Następnie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP. Ponadto podkreślił, iż w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy, art. 115a otrzymał nowe brzmienie, w którym ustalono podstawę do ustalenia i wypłacenia powodowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w dniu 20 listopada 2020 r. Natomiast odnosząc się do żądania zasądzenia odsetek ustawowych za opóźnienie pozwany wskazał, iż z uwagi na lukę legislacyjną związaną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz zasadą legalizmu uniemożliwiającą zdaniem pozwanego wypłacenie bez podstawy prawnej równoważnika za niewykorzystany urlop należało uznać, iż świadczenie na rzecz powoda było niemożliwe, a co za tym idzie od świadczenia niemożliwego odsetki się nie należą. Końcowo z ostrożności procesowej wskazał, że stroną jest były funkcjonariusz Policji, dlatego mając na uwadze uchwałę z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. II P ZP 1/11 Sądu Najwyższego właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest wydział cywilny tego sądu.

W dalszym toku postępowania strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Niesporne w sprawie było:

Z dniem 4 lutego 2019 r. powód D. Ż. został zwolniony ze służby w Policji.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2020 r. powód zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Z. z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Postanowieniem z dnia 1.06.2020 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, zaś Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia 23.06.2020 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt III SA/GI 498/20 uchylił powyższe postanowienia na skutek złożonej przez powoda skargi.

W dniu 20 listopada 2020 r. Komenda Powiatowa Policji w Z. wypłaciła powodowi ekwiwalent za 91 dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wysokości 28.589,36 zł

Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. powód skierował do Komendanta Powiatowego Policji w Z. przedsądowe wezwanie do zapłaty, w którym domagał się wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie w wysokości 3.350,52 zł. Wskazał, że do zapłaty pozostają należne odsetki od dnia 5 lutego 2019 r. do dnia 20 listopada 2020 r.

Powyższy stan faktyczny był niesporny i wynikał z przedłożonych przez strony dokumentów.

Sąd zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że powód domaga się zasądzenia odsetek powstałych na skutek opóźnienia w wypłacie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Prawo do tego ekwiwalentu wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, który stanowi, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Metodologię obliczania ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który od 1 października 2020 r. stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zmiana treści przepisu wywołana została wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102), w którym Trybunał uznał, że art. 115a w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przepis w tym brzemieniu utracił moc z dniem 6 listopada 2018 r.

W związku z tym Komenda Powiatowa Policji w Z., mimo ustania stosunku służbowego powoda z dniem 4 lutego 2019 r., nie wypłaciła mu należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, powołując się na brak normy prawnej, która pozwoliłaby na jego obliczenie. Do wypłaty doszło w dniu 20 listopad 2020 r., a więc dopiero po nowelizacji przepisu. Powód twierdzi, że pozwany pozostawał w opóźnieniu w okresie od 5 lutego 2019 r. aż do 20 listopada 2020 r., z czego wywodzi prawo do odsetek, wskazując, iż jego żądanie znajduje uzasadnienie w art. 481 § 1 k.c. Należy już w tym miejscu podkreślić, że ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który ustanawiałby prawo do odsetek w przypadku opóźnienia w wypłacie należności z tytułu służby. Wskazane przez powoda przepisy mogą być zatem jedyną możliwą materialnoprawną podstawą dochodzonego roszczenia. Przepis ten stanowi, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.

Zgodnie z art. 1 w zw. z art. 2 §1 k.p.c., sprawami cywilnymi rozpoznawanymi przez sądy powszechne są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, a także sprawy, które wprawdzie nie wynikają z tych stosunków, ale stosuje się do nich - z mocy ustaw szczególnych - przepisy kodeksu postępowania cywilnego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że pojęcie drogi sądowej należy rozumieć szeroko. W myśl tego zapatrywania, w zasadzie każde roszczenie procesowe sformułowane jako żądanie zasądzenia, ustalenia lub ukształtowania stosunku prawnego może być zaliczone jako należące do drogi sądowej, jeżeli dotyczy podmiotów, których pozycja - w ramach określonego stosunku prawnego - jest równorzędna (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2011 r., I CSK 50/11, nie publ.).

Według dominującej obecnie formalnej koncepcji sprawy cywilnej, o samej dopuszczalności wszczęcia i przeprowadzenia postępowania cywilnego nie decyduje ustalenie, że pomiędzy stronami rzeczywiście zachodzi stosunek prawny, z którego mogą wynikać ich sporne prawa bądź obowiązki, lecz samo twierdzenie osoby inicjującej postępowanie przed sądem, że taki stosunek istnieje (por. postanowienia Sądu Najwyższego z 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 6; z 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161; z 22 sierpnia 2000 r., IV CKN 1188/00, OSNC 2001, Nr 1, poz. 20; z 24 czerwca 2010 r., IV CSK 554/09, nie publ. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2012 r., II CSK 471/11, nie publ.).

Sąd rozpoznający w niniejszej sprawie roszczenie o odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie należności przysługującej funkcjonariuszowi służby mundurowej kierował się przede wszystkim wskazaniami zamieszczonymi w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, OSNP 2006/15-16/227, której motywy nie straciły na sile argumentacji, mimo wprowadzonych zmian legislacyjnych oraz tego że dotyczyły funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Stwierdzić zatem należy, iż stosunki służbowe funkcjonariusza Policji, unormowane w ustawie o Policji, podobnie jak funkcjonariuszy innych służb mundurowych, uregulowanych w ustawach: z dnia 12 października 1990 t. o Straży Granicznej, Dz. U. z 2020 r., poz. 305 ze zm.; z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, Dz. U. z 2020 r., poz. 1123 ze zm.; z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, Dz. U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761 ze zm.; z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa, Dz. U. z 2021 r., poz. 575; z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz. U. z 2020 r., poz. 27 ze zm. i z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Dz. U. z 2020 r., poz. 860 ze zm.) mają charakter publicznoprawny (administracyjnoprawny), a regulacje prawne w zakresie mianowania na stanowisko służbowe, prawa do uposażenia, przedawnienia roszczeń są podobne.

W trzech z wymienionych ustaw uregulowane zostało prawo do odsetek w przypadku nieterminowej wypłaty należnego funkcjonariuszowi uposażenia. Stanowi tak art. 111a ustawy Państwowej Straży Pożarnej, art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej (dodany z dniem 11 czerwca 2007 r.) i art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W tej sytuacji, w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r., (...) 27/92; uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1995 r., I PZP 13/95; oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 1997 r., I PKN 66/96) sformułowany został pogląd prawny, wedle którego funkcjonariuszowi służb mundurowych nie przysługują odsetki od nieterminowo wypłaconego należnego mu uposażenia. Zdaniem Sądu Najwyższego, nie można bowiem przyjąć, że niewykonanie lub nienależyte wykonanie ciążącego na władzy publicznej względem funkcjonariusza obowiązku terminowej wypłaty należnego uposażenia, jaki w tym zakresie wynika ze stosunku publicznoprawnego (administracyjnoprawnego), ma znamiona zdarzenia cywilnoprawnego i rodzi obowiązek świadczenia pieniężnego w postaci odsetek, jeżeli: 1. przepisy ustawowe dotyczące stosunków służbowych tych funkcjonariuszy nie przyznają im wyraźnie prawa dochodzenia z tego tytułu odsetek lub też 2. przepisy ustawowe dotyczące stosunków służbowych tych funkcjonariuszy nie zawierają wyraźnej normy prawnej odsyłającej w kwestiach w nich nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania w tym względzie (wprost lub poprzez art. 300 k.p.) przepisów Kodeksu cywilnego.

Tymczasem, kwestia materialnoprawnej dopuszczalności roszczenia funkcjonariusza Policji o zapłatę odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego mu w ramach stosunku służbowego uposażenia powinna być rozstrzygnięta przy uwzględnieniu następujących okoliczności:

1) Wprawdzie należne funkcjonariuszowi służb mundurowych uposażenie z tytułu świadczonej przezeń służby ma swą podstawę w publicznoprawnym (administracyjnoprawnym) stosunku służbowym, ale przez to nie traci ono charakteru wierzytelności pieniężnej, do jakiej z tytułu pełnionej służby nabywa prawo funkcjonariusz publiczny wobec Państwa - Skarbu Państwa (art. 33 k.c.), reprezentowanego w danym wypadku przez właściwego (wskazanego w ustawie) przełożonego (art. 6f ustawy o Policji). Oznacza to, że nabyte przez funkcjonariusza służb mundurowych w ramach stosunku służbowego prawo do uposażenia ma charakter przysługującego mu prawa majątkowego, którego terminowa wypłata - stosownie do woli samego ustawodawcy - jest elementem koniecznym prawidłowego wykonania przez Państwo (Skarb Państwa) tego obowiązku (zobowiązania). Właśnie dlatego, na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, z chwilą wymagalności należnego funkcjonariuszowi służby mundurowej uposażenia podlega ono równej dla wszystkich praw majątkowych ochronie prawnej, o ile ochrona w konkretnym wypadku nie została uchylona lub ograniczona na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego i to w sposób zgodny z wymaganiami określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

2) Mimo że stosunek służbowy funkcjonariusza służb mundurowych ma charakter publicznoprawny (administracyjnoprawny), należy mieć na uwadze i to, że - jak trafnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 - polski ustawodawca „nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności jedno - i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania. Niewykonanie lub nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga za sobą skutki wskazane w Kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być - obok sankcji ogólnych - obowiązek płacenia odsetek. (...) Najważniejszym przepisem ustawowym przewidującym obowiązek płacenia odsetek jest właśnie przepis wprowadzający sankcję nienależytego wykonania zobowiązania pieniężnego, a mianowicie art. 481 k.c. Stąd, jakkolwiek przepisy ustawy o Policji (podobnie, jak i przepisy innych powołanych wyżej ustaw dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej, Służby Ochrony Państwa oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) w ogóle nie zawierają postanowień dotyczących możliwości żądania przez funkcjonariusza służb mundurowych odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego mu w ramach stosunku służbowego uposażenia, to jednak nie uzasadnia to stwierdzenia, że skoro funkcjonariusz służby mundurowej (tutaj: Policji) „nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p., lecz funkcjonariuszem Państwa, wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego”, oraz „brak jest przepisów prawa materialnego i procesowego, które odsyłałyby do stosowania Kodeksu cywilnego w odniesieniu do jego prawa do odsetek, to prawo do odsetek mu nie przysługuje”, ponieważ „prawo do odsetek istnieje wtedy, gdy przepis je ustanawia” (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1995 r., I PZP 13/95).

Niezależnie od przytoczonej już wcześniej argumentacji prawnej, wskazującej na przysługujące także funkcjonariuszowi służb mundurowych prawo do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego mu w ramach stosunku służbowego uposażenia, należy również zważyć, iż specyfika prawna stosunku służbowego funkcjonariusza służby mundurowej, w którym niewątpliwie dominują elementy publicznoprawne, nie zmienia faktu, że stosunek ten stanowi w istocie podstawę prawną jego zatrudnienia. Właśnie z tytułu wykonywanej służby nabywa on prawo do wypłacanego w ustawowo określonym terminie uposażenia, mającego znamiona i pełniącego funkcje prawne należnego mu „wynagrodzenia” (sensu largo), czyli podstawowej należności pieniężnej za sprawowaną służbę. Jest również poza sporem, że specyfika stosunków służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych w żadnym wypadku nie może uzasadniać zwolnienia Państwa z obowiązku należytego i terminowego wypłacania należnego tym funkcjonariuszom uposażenia, a naruszenie tego obowiązku skutkować powinno (tak, jak w wypadku opóźnienia spełnienia świadczenia pieniężnego przez dłużnika - art. 481 §1 k.c.) możliwość dochodzenia przez tego funkcjonariusza wobec Państwa (Skarbu Państwa) należnych z tego tytułu odsetek. W przeciwnym razie ciążący na Państwie obowiązek wypłacania funkcjonariuszowi służb mundurowych należnego mu uposażenia w ustawowo określonym terminie w wypadku jego naruszenia pozbawiony byłby sankcji, a tym samym przepisy regulujące ten obowiązek miałyby znamiona normy pozbawionej sankcji ( legis imperfectae). W konsekwencji oznaczałoby to również, iż w tym zakresie w stosunku do funkcjonariusza służb mundurowych naruszona została sformułowana w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP zasada "równej dla wszystkich ochrony prawnej praw majątkowych" (tutaj: prawa do należnego uposażenia).

3) Argumentacji powyższej nie podważa i to, że w trzech aktualnie obowiązujących ustawach normujących sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych znalazły się wyraźne przepisy prawne przyznające funkcjonariuszowi tych służb prawo do żądania odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego mu w ramach stosunku służbowego uposażenia: art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, stanowiący iż: „przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosują się odpowiednio”, co oznacza, że ma w danym wypadku zastosowanie również art. 481 k.c.; art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, że: „w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne” i dodany z dniem 11 czerwca 2007 r. art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi, że „w razie zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariuszowi przysługują, na jego wniosek, odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie, inne świadczenie lub należność pieniężna stały się wymagalne”.

Należy bowiem mieć na uwadze to, że na gruncie polskiego porządku konstytucyjnego (art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 481 k.c. - o czym była już mowa wyżej) co do zasady niedopuszczalne jest przyjęcie w tym kontekście założenia, wedle którego prawo do żądania odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego w ramach stosunku służbowego uposażenia przysługuje funkcjonariuszowi służb mundurowych jedynie w wypadku, gdy zostało ono przyznane wyraźnym przepisem umieszczonym w ustawie dotyczącej funkcjonariuszy określonego rodzaju służby mundurowej. Dlatego nie jest trafna argumentacja opierająca się na odmiennym założeniu, wedle którego regulacja prawna dotycząca funkcjonariuszy służb mundurowych ma charakter zupełny (w sensie: wyczerpujący), czyli że jeżeli brak jest w niej przepisu przewidującego dopuszczalność dochodzenia przez funkcjonariusza odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego w ramach stosunku służbowego uposażenia, to oznacza to, iż takie prawo mu nie przysługuje.

Równocześnie jednak, z tej samej przyczyny niedopuszczalne jest także wnioskowanie a contrario, wedle którego z zamieszczenia w przepisach tylko niektórych ustaw dotyczących funkcjonariuszy określonego rodzaju służby mundurowej wyraźnych postanowień w kwestii przysługującego funkcjonariuszom tej służby prawa żądania odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego w ramach stosunku służbowego uposażenia (np. w art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej) miałoby wynikać, że prawo to nie przysługuje funkcjonariuszom tych służb mundurowych, w stosunku do których przepisy dotyczących ich ustaw wyraźnie go nie potwierdziły. Zważywszy bowiem na wspomniane wyżej zasady polskiego porządku prawnego, sformułowane w art. 481 k.c. w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy takie traktować należy jedynie jako swego rodzaju powtórzenie tych zasad ( superflua non nocent).

Przedstawiona przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 argumentacja była podstawą dalszego orzecznictwa sądowego. W szczególności należy tu wskazać wyrok Sądu Najwyższego z 2 lipca 2008 r., II PK 10/08, Lex nr 442828, z uchwałę Sądu Najwyższego z 18 listopada 2009 r., II PZP 7/09, OSNP 2010/7-8/82, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., I (...) 3/06, (...) 2006, nr 3, poz. 69, uchwałę Sądu Najwyższego z 29 listopada 2007 r., III CZP 106/07, OSNC 2008, nr 12, poz. 134, wyrok Sądu Najwyższego z 25 listopada 2008 r., II PK 99/08, LEX nr 519974.

W końcu przywołać należy wyrok Sądu Najwyższego z 4 czerwca 2013 r., II PK 294/12, LEX nr 1363451. Sąd Najwyższy wywiódł w nim, że w piśmiennictwie pojawia się zapatrywanie, iż administracyjno-prawny charakter stosunków służbowych funkcjonariuszy mundurowych determinuje zasadę, w myśl której roszczenia wynikające z tego stosunku są dochodzone w trybie k.p.a., z możliwością złożenia skargi do sądu administracyjnego. Obecnie widoczna jest jednak także tendencja do odchodzenia od dotychczasowej zasady w kierunku przeniesienia niektórych kwestii na drogę postępowania sądowego. Wynika to przede wszystkim z odesłania wielu spraw do regulacji prawa pracy lub - w innych kwestiach - wynika to z niewskazywania wyraźnie, jaki organ ma rozstrzygać spór. Tak często unormowana jest kwestia odsetek za opóźnienie w wypłacie wynagrodzenia wobec funkcjonariusza służb mundurowych.

W nadal aktualnej - w zakresie uzasadnienia - uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. W 14/94, przyjęto, że niewypłacenie uposażenia: funkcjonariuszowi Policji zgodnie z art. 105w związku z art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.), funkcjonariuszowi Urzędu Ochrony Państwa zgodnie z art. 92 w związku z art. 65 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180 z późn. zm.) oraz funkcjonariuszowi Straży Granicznej zgodnie z art. 109 w związku z art. 82 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 z późn. zm.), stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym.

W motywach tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawowo nałożony obowiązek płatności uposażeń służb mundurowych „z góry” rodzi skutki prawne. W razie opóźniania się dłużnika ze spełnieniem świadczenia pieniężnego wierzycielowi przysługuje roszczenie o odsetki za czas opóźnienia (art. 481 §1 k.c.). Jeżeli stopa odsetek za opóźnienie nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe (art. 481 § 2 k.c.). Wspomnieć przy tym należy, że odsetki za zwłokę przysługują także z tytułu zobowiązań podatkowych, których administracyjnoprawny charakter nie budzi wątpliwości. W razie nadpłaty podatku, ceł, czy innych zobowiązań publicznoprawnych, można dochodzić zwrotu na drodze cywilnoprawnej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Na tym tle wyłączenie drogi cywilnoprawnej dla dochodzenia roszczeń z tytułu nieterminowego spełnienia świadczenia - zapłaty uposażenia - byłoby niezrozumiałe. Brakuje zatem - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - społecznych racji dla praktyki dyskryminującej funkcjonariuszy służb mundurowych w porównaniu z pozostałymi pracownikami mianowanymi, np. urzędnikami państwowymi, sędziami i prokuratorami, którym w sytuacji opóźnienia należą się odsetki. Odstępstwo od powszechnie obowiązujących przepisów w tak ważnej dziedzinie stosunków prawnych powinno wynikać wyraźnie z przepisów prawa, nie zaś z doktrynalnej wykładni nierozerwalności roszczenia ubocznego od głównego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego u podstaw każdej wykładni przepisu prawnego tkwić powinno założenie racjonalności ustawodawcy. Interpretator natomiast powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by tworzyło spójny z prakseologicznego punktu widzenia system. Gdyby zatem z braku regulacji o dopuszczalności drogi sądowej dla dochodzenia przez funkcjonariuszy służb mundurowych ich roszczeń wyciągać wniosek, że ustawodawca chciał w ten sposób, nie wyrażając jednak swojej woli wprost, potraktować tę grupę nierówno w stosunku do innych grup pracowników mianowanych, to trzeba byłoby domniemywać niezgodną z aksjologią ustrojową intencję ustawodawcy. Przemawia to za poglądem, że brak pozytywnego przepisu (określenia drogi sądowej) w tak ważnej dziedzinie stosunków społecznych, jaką jest ochrona konstytucyjnego prawa do zatrudnienia za wynagrodzeniem, nie może być rozumiane jako wyłączenie powszechnie obowiązujących zasad. Jak to już Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, prawo do sądu jest jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego, wynika więc z ustrojowej aksjologii Rzeczypospolitej Polskiej. Płynie z tego wniosek, że brak wypowiedzi ustawodawcy w tym względzie nie może być rozumiany jako wyłączenie drogi sądowej. Milczenie bowiem ustawy nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do sądu (orzeczenie TK z dnia 25 lutego 1992 r., sygn. akt K. 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 34). W państwie prawnym prawo do sądu - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Jakkolwiek nie ma podstaw, aby ustawodawcy zwykłemu całkowicie odmawiać możliwości wyboru sądów powszechnych bądź szczególnych przy kształtowaniu drogi sądowej, to zawsze jednak konieczne jest, by sądowa ochrona miała rzeczywisty charakter. Ów rzeczywisty charakter oznacza m.in. prawo dochodzenia przez uprawnionych ochrony ich interesów przed sądem wyposażonym w kompetencję rozpoznania sprawy ze skutkiem zapewniającym realizację ich roszczeń.

W niniejszej sprawie przedmiotem wykładni nie są podstawowe administracyjnoprawne elementy stosunku służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych, lecz skutki prawne wynikające z nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Owa nieterminowość stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym. Istnienie zaś takiego uprawnienia nie może aktualnie - po szeroko skomentowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego - budzić wątpliwości. K. pozostaje natomiast, w jakim trybie funkcjonariusz Policji ma prawo de lege lata realizacji tego uprawnienia dochodzić.

Wypada wskazać, że stan prawny w zakresie uprawnienia do żądania odsetek od nieterminowych wypłat uposażenia lub innych należności na rzecz funkcjonariuszy pozostaje niezwykle podzielony. W zależności od konkretnej służby istnieją - lub nie - w przepisach szczególnych normy prawne regulujące te kwestie. W stosunku służbowym policjanta unormowania takiego brakuje.

Brak jest podstaw do upatrywania możliwości żądania odsetek w treści art. 107 ustawy o Policji. Nie oznacza to jednak, że funkcjonariusz nie dysponuje takim roszczeniem a także, a może przede wszystkim, że musi ono być dochodzone na drodze administracyjnej. Analiza przedstawionych, różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego - sądów powszechnych i administracyjnych - prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek a jednocześnie nie zawarował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym.

Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy tłumaczy treść art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, o tyle o ile ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Ten ostatni sąd (sąd powszechny) będzie natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi administracji działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia.

Mając zatem na uwadze, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, to uzasadnione jest żądanie odsetek na podstawie art. 481 §1 k.c. przed sądem powszechnym. Dlatego też w sprawie właściwy pozostaje ten sąd.

Podkreślenia wymaga, że odpowiedzialność z tytułu zapłaty odsetek ma charakter odpowiedzialności absolutnej, co oznacza że brak jest możliwości uchylenia się od ich zapłaty w sytuacji ustalenia, że dłużnik pozostaje w opóźnieniu. Nie występują więc w tym zakresie ani okoliczności ekskulpacyjne, ani egzoneracyjne. Dłużnik nie może zwolnić się z odpowiedzialności także przez fakt wykazania braku szkody po stronie wierzyciela. Wskazać należy, że pozwany pozostawał w opóźnieniu w zapłacie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od dnia ustania stosunku służbowego. Zgodnie z art. 5 k.p. jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami.

Ustawa o Policji nie wskazuje w jakiej chwili staje się wymagalne roszczenie o zapłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W tym zakresie należy wiec się odwołać do regulacji oraz poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczących wymagalności tego roszczenia na gruncie Kodeksu Pracy. Wskazać więc należy, że bieg terminu przedawnienia roszczenia pracownika (oraz członka służby mundurowej) o ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (por. art. 171 k.p.) rozpoczyna się od dnia rozwiązania stosunku pracy. Dotyczy to zarówno ekwiwalentu za urlop bieżący, jak i zaległy, o ile ten ostatni nie uległ już przedawnieniu (wyr. SN z 29.3.2001 r., I PKN 336/00, OSNP 2003, Nr 1, poz. 14 i z 1.3.2017, II BP 11/15, L. czy post. SN z 5.12.1996 r., I PKN 34/96, OSNAPiUS 1997, Nr 13, poz. 237). Dlatego też Sąd doszedł do przekonania, że roszczenie o zapłatę odsetek nie staje się wymagalne dopiero niezwłocznie po wezwaniu do ich zapłaty lecz od dnia 5.02.2019 r. a więc dzień po ustaniu stosunku służby. Wtedy bowiem powstał stan opóźnienia.

Jak już wyżej zasygnalizowano odpowiedzialność za zapłatę odsetek ma charakter absolutny i nie jest możliwe zwolnienie się od odpowiedzialności za ich zapłatę poprzez wykazanie, że opóźnienie jest następstwem okoliczności za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Podkreślenia więc wymaga, że dla zaistnienia opóźnienia, bez znaczenia jest kwestia winy dłużnika, odmiennie natomiast rzecz się przedstawia w razie zwłoki dłużnika – jest ona bowiem kwalifikowanych opóźnieniem, w którym elementem konstytutywnym jest element winy dłużnika.

Odnosząc się do argumentacji, iż Komenda Wojewódzka Policji w Z. nie miała możliwości wypłaty ekwiwalentu za urlop z uwagi na zaistniałą wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. lukę prawną, która uniemożliwiała ustalenie jego wysokości, wskazać należy, że obecnie utrwalony jest pogląd, iż uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji winno nastąpić przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Należało więc zrekonstruować normę wyrażającą treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 26 stycznia 2021 r., III OSK (...), LEX nr 3120348 dotyczącego odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu, nie podzielił stanowiska, które również prezentuje strona pozwana w niniejszej sprawie, że na dzień wydania decyzji administracyjnej w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. NSA wskazał, że podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego (...). Podkreślił też, że "nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym". Zaznaczył, że "sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego". Trybunał jednoznacznie stwierdził, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Obliczając wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należy ilość dni urlopu przemnożyć przez wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Zaprezentowane stanowisko, obecne także w orzecznictwie wielu sądów administracyjnych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Oznacza to, że w dacie ustania stosunku służby powoda nie istniały przeszkody do wypłaty ekwiwalentu za urlop. Kwestie techniczne, na które powołuje się pozwany nie mają znaczenia, gdyż możliwe, a nawet konieczne było zastosowanie mechanizmu wyliczenia ekwiwalentu za urlop, który został wskazany w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji pozwany pozostawał w opóźnieniu w wypłacie ekwiwalentu za urlop w okresie od 5 lutego 2019 r. do 20 listopada 2020 r. Stan ten uzasadniał prawo do odsetek zgodnie z przywołaną regulacją art. 481 § 1 k.c. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, aby świadczenie do wypłaty którego był zobligowany pozwany (wypłata ekwiwalentu) miało w ujęciu obiektywnym charakter niemożliwy w rozumieniu art. 475 k.c. Mając na względzie powyższe argumenty prawne, pozwany nie wykazał aby świadczenie w postaci wypłaty ekwiwalentu było niemożliwe.

W tym stanie rzeczy Sąd zasądził na podstawie wskazanego przepisu tytułem odsetek ustawowych za opóźnienie dochodzoną pozwem kwotę, tj. 3.350,52 zł o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd uznał za zasadną argumentację przytoczoną w wyroku Sądu Rejonowego w Toruniu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt IV P 13/21.

Na podstawie art. 102 k.p.c. orzeczono jak w punkcie 2 wyroku uznając że nie jest zasadne obciążanie stron kosztami procesu z uwagi na skomplikowany charakter niniejszej sprawie.

Rygor natychmiastowej wykonalności nadano w pkt 3 wyroku na podstawie art. 477 ² §1 k.p.c., w myśl którego zasądzając należność pracownika w sprawach z zakresu prawa pracy, sąd z urzędu nada wyrokowi przy jego wydaniu rygor natychmiastowej wykonalności w części nieprzekraczającej pełnego jednomiesięcznego wynagrodzenia pracownika. Przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy z zakresu prawa pracy. Pozwany podnosił z ostrożności procesowej, że właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy był wydział cywilny, albowiem sprawa nie ma charakteru sprawy z zakresu prawa pracy. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Należy w tym zakresie podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, przyjmujący właściwość sądu pracy. Nie są to wprawdzie roszczenia ze stosunku pracy ani nie są z nim związane (art. 476 § 1 pkt
1 k.p.c.), gdyż wynikają one ze stosunku służby o charakterze administracyjnym. Nie
jest to więc stosunek cywilnoprawny, ale jego cechy wykazują znaczne podobieństwo
do stosunku pracy. Funkcjonariusz wykonuje obowiązki służbowe zbliżone do obowiązków pracowniczych, a jako świadczenie wzajemne otrzymuje uposażenie, będą-
ce wynagrodzeniem sensu largo. Należy także zauważyć, że potrącenia z uposażenia żołnierza zawodowego dokonywane są w granicach i na zasadach określonych w
przepisach o wynagrodzeniu za pracę (art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej
żołnierzy zawodowych). Za przyjęciem tego poglądu przemawia także treść art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tj. z dnia 1 marca 2021 r. Dz.U. z 2021 r., poz. 422). Zgodnie bowiem z treścią art. 277 tej ustawy spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 (co dotyczy – najogólniej ujmując-przeniesienia i zawieszenia funkcjonariusza oraz rozwiązania stosunku służbowego) rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 477 ² § 1 k.p.c. będący podstawę do nadania wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 335 par. 2 k.p.c.

Z:

1.  Odnotować;

2.  Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć pełn. pozw. oraz powodowi z pouczeniem o apelacji;

3.  K.. 21 dni.

21.04.2022 r.