Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 listopada 2024 r.

Sąd Okręgowy (...)VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w składzie następującym:

Przewodniczący: sędzia Konrad Kujawa

po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. w Szczecinie

na posiedzeniu niejawnym

sprawy z powództwa M. G.

przeciwko (...)

o wynagrodzenie za pracę

na skutek apelacji pozwanej od wyroku Sądu Rejonowego (...) z dnia 10 maja 2024 r., sygnatura akt IV P 23/24

I.  oddala apelację,

II.  zasądza od pozwanej (...) na rzecz powoda M. G. kwotę 1 350 zł (tysiąc trzysta pięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, z ustawowymi odsetkami za opóźnienie za czas po upływie tygodnia od dnia odpisu tego wyroku zobowiązanemu do dnia zapłaty.

SSR del. Konrad Kujawa

Sygnatura akt VI Pa 65/24

UZASADNIENIE

Powód M. G. wniósł o zasądzenie od pozwanej (...) kwoty 24 564,57 złotych wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od poszczególnych miesięcznych zaległości, a także kosztów procesu.

Uzasadniając swoje stanowisko powód wskazał, że jest prokuratorem Prokuratury Rejonowej w Świnoujściu, jego wynagrodzenie kształtuje się z zastosowaniem mnożnika 2,36 przysługuje mu także dodatek za długoletnią pracę w wysokości od 17 do 19%. Powód stwierdził, że w okresie od 1 stycznia 2021 roku do 30 grudnia 2022 roku strona pozwana wypłacała mu zaniżone wynagrodzenie za pracę. Jako podstawę swojego roszczenia powód wskazała art. 123 § 1 ustawy z 28 stycznia 2016 roku - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2023 roku poz. 1360), który reguluje wysokość należnego prokuratorom wynagrodzenia. W ocenie powoda brak było podstaw do wypłaty wynagrodzenia w zaniżonej wysokości, obliczonego nie na podstawie powyżej wskazanego przepisu, lecz na podstawie przepisów kolejnych ustaw okołobudżetowych.

Strona pozwana wniosła o oddalenie powództwa w całości i zasądzenie kosztów procesu, podnosząc, że brak było podstaw do wypłaty powodowi zwaloryzowanego wynagradzania za okres wskazany w pozwie. Pozwana przyznała, że w okresie wskazanym w pozwie wypłacała powodowi wynagrodzenie w oparciu o obowiązujące przepisy wprowadzanych ustaw okołobudżetowych, lecz jej zdaniem odstępstwa od zasady progresywnego wynagradzania prokuratorów nie stanowiło jednak regulacji niedopuszczalnej z uwagi na sprzeczność z Konstytucją RP.

Powód zmodyfikował powództwo wnosząc o zasądzenie od pozwanej (...) kwoty 31 444,90 złotych wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od tej kwoty od 12 kwietnia 2024 roku do dnia zapłaty. Powód rozszerzył powództwo skapitalizowane odsetki od wynagrodzenia za 2023 rok wyrównanego 29 grudnia 2023 roku, skapitalizował odsetki od wynagrodzenia dochodzonego za 2021 i 2022 rok, a także domagał się wypłaty uzupełniającego dodatkowego rocznego wynagrodzenia za 2021 i 2022 rok.

Strona pozwana wniosła o oddalenie zmienionego powództwa.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2023 roku w sprawie o sygn. akt IV P 23/24 Sąd Rejonowy w Goleniowie IV Wydział Pracy zasądził od strony pozwanej(...) na rzecz powoda M. G. kwotę 31.444,90 zł tytułem wynagrodzenia za pracę, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od tej kwoty od 12 kwietnia 2024 roku do dnia zapłaty (pkt I), zasądził od strony pozwanej (...) na rzecz powoda M. G. kwotę 2.700,00 zł tytułem kosztów procesu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od tej kwoty za czas od uprawomocnienia się wyroku do dnia zapłaty (pkt II) oraz nadał wyrokowi w punkcie I. rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie kwoty 20.000,00 zł (pkt III).

Sąd Rejonowy oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach faktycznych i rozważaniach prawnych:

M. G. od 1 grudnia 2008 roku jest prokuratorem (...), jego wynagrodzenie kształtowało się w latach 2021-2023 w czwartej stawce wynagrodzenia zasadniczego oraz przysługiwał mu dodatek z wieloletnią pracę w wysokości w kolejnych latach 17, 18, 19 i 20%.Wynagrodzenie za pracę wypłacane było powodowi co miesiąc z dołu do ostatniego dnia każdego miesiąca.

Podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia M. G. od 1 stycznia 2021 roku, przy zastosowaniu przypisanego jemu mnożnika 2,36 oraz dodatku za długoletnią pracę w wysokości 17 i 18% uposażenia zasadniczego, stanowiło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w drugim kwartale 2019 roku ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS. Wynosiło ono 4.839,24 złotych. Powód otrzymywał 1.645 złotych dodatku funkcyjnego. Obliczona na tej podstawie wysokość wynagrodzenia powoda w 2021 roku wynosiła 15.007,11 i 15.121,32 złotych. Do lutego powód otrzymywał 17% dodatku stażowego, a od marca 18%.

Powód od 1 do 3 września, od 12 do 14, od 15 do 24 i od 25 do 29 października 2021 roku przebywał na zwolnieniu chorobowym.

Podstawę uposażenia od 1 stycznia 2022 roku stanowiło z kolei przeciętne wynagrodzenie z drugiego kwartału 2020 roku ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS, które wynosiło 5.050,48 złotych. Powód otrzymywał do marca 2022 roku 1.717 złotych dodatku funkcyjnego. Wysokość wynagrodzenia powoda w 2022 roku wyniosła 15.781,57 i 14.183,76 złotych (druga kwota bez dodatku funkcyjnego). Do lutego powód otrzymywał 18% dodatku stażowego, a od marca 19%.

Powód od 6 kwietnia do 31 sierpnia 2022 roku przebywał na zwolnieniu chorobowym.

Powód 28 lutego 2023 roku otrzymał nagrodę jubileuszową w wysokości 15.290,11 złotych.

Dodatkowe wynagrodzenia roczne zostały wypłacone powodowi:

- za rok 2021 w wysokości 14.529,50 złotych,

- za rok 2022 w wysokości 14.885,01 złotych.

W okresie od stycznia do listopada 2023 roku powód otrzymywał wynagrodzenie w kwotach opisanych na k. 89. Trybunał Konstytucyjny 8 listopada 2023 roku wydał wyrok w sprawie o sygnaturze akt K 1/23. Strona pozwana określiła na nowo wynagrodzenie zasadnicze powoda ze skutkiem od 1 stycznia 2023 roku, 29 grudnia 2023 roku wynagrodzenie za powyższy okres zostało wyrównane bez ustawowych odsetek.

W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Rejonowy uznał powództwo za zasadne.

Sąd Rejonowy wskazał, że omówienia w sprawie wymagają kwestie dotyczące ustalenia i wypłaty prokuratorom wynagrodzenia za pracę w 2021, 2022 i 2023 roku.

Wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 123 Prawa o prokuraturze, podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461). Jeżeli przeciętne wynagrodzenie, o którym mowa w § 1, jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedzającego - przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w dotychczasowej wysokości (art. 123§ 2 Prawa o prokuraturze).

Stosownie do treści art. 124 § 1 zdanie drugie Prawa o prokuraturze, wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów prokuratur rejonowych i okręgowych jest równe wynagrodzeniu zasadniczemu sędziów w takich samych jednostkach organizacyjnych sądów powszechnych. Wynagrodzenie to określa się w stawkach, z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wysokości wynagrodzenia prokuratora (art. 124 § 2 ustawy). Prokurator obejmujący stanowisko nabywa prawo do uposażenia w stawce pierwszej (art. 124 § 3 pkt 1).

Zgodnie z przepisem art. 124 § 1 ¹ Prawo o prokuraturze, prokurator nabywa prawo do dodatku za długoletnią pracę wynoszącego, począwszy od 6. roku pracy, 5% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego. Wzrasta on po każdym kolejnym roku pracy o 1% tego wynagrodzenia, aż do osiągnięcia 20% wynagrodzenia zasadniczego.

Sąd I instancji wskazał, iż pierwszy wyłom uczyniony został w unormowaniu art. 14 ust. 1 ustawy z 19 listopada 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021 (Dz. U. z 2020 r. poz. 2400). Wtedy to określono, że podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2021 roku stanowić będzie przeciętne miesięczne wynagrodzenie w II kwartale 2019 roku, ogłaszane w trybie i na podstawie wcześniej przedstawionej.

W kolejnych latach ustawodawca ten zabieg powielał. W art. 10 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 roku o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2445) jako podstawa kształtowania wynagrodzeń prokuratorskich w roku 2022 przyjęte zostało przeciętne wynagrodzenie, co prawda z II kwartału, ale roku 2020, powiększone o kwotę 26,00 złotych. Jej celem było zwiększenie wartości świadczenia o 4,6% adekwatnie do podwyżek świadczeń dla pracowników sfery budżetowej.

Jak wskazał Sąd Rejonowy pozostaje to co prawda poza zakresem sporu, lecz konieczne jest wskazanie na konsekwencję ustawodawcy, który w ustawie z 1 grudnia 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, wskazał w art. 10 ust. 1, że w roku 2023 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o której mowa w art. 123 § 1 ustawy z 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1247, 1259 i 2582), stanowi kwota w wysokości 5 444,42 złotych. Stało się tak w sytuacji kiedy wartość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w II kwartale 2022 roku - wynosiła 6.156,25 złotych (por. komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 sierpnia 2022 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2022 roku).

W ocenie Sądu I instancji rozważania te przedstawiają więc sprzeczność zapisów zawartych z jednej strony, w unormowaniu art. 123 § 1 Prawo o prokuraturze, z drugiej strony regulacji ustaw okołobudżetowych na 2021 i 2022 roku. Tym samym nakazują w pierwszej kolejności koncentrację wokół ich wzajemnej, prawnej, relacji.

W sytuacji wątpliwości dotyczącej mocy obowiązującej przepisów o sprzecznej treści zawartych w aktach prawnych wydanych w różnym czasie i w sytuacji, kiedy przepisy późniejsze nie uchylają wcześniejszych, zdaniem Sądu Rejonowego należy przyznać prymat przepisowi późniejszemu, zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori (tak też uchwała Sądu Najwyższego z 27 maja 1993 roku, I PZP 12/03, L., wyrok z 12 kwietnia 1994 roku, I PRN 12/94, L. czy wyrok z 21 czerwca 1994 roku, I PRN 38/94, L.). Warto przy tym wskazać, że technika legislacyjna polegająca na uchyleniu mocy obowiązującej przepisu ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych przez późniejszy przepis tej samej rangi i przy braku wyraźnej klauzuli derogacyjnej, co do zasady może być uznana za dopuszczalną i zgodną z normami rangi konstytucyjnej. Warunkiem zastosowania tej techniki jest jedynie to, aby normy prawne nie były stanowione jednocześnie i aby norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa od normy wcześniejszej (tak też orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1994 roku, I P 1/94 OTK 1994, cz. II, poz. 37 oraz z 12 stycznia 1995 roku, K 12/94, OTK 1995, cz. II, poz. 2).

Jeżeli chodzi o ustawy okołobudżetowe Sąd Rejonowy podkreślił, że w systemie źródeł prawa są one aktami posiadającymi moc tożsamą do zwykłych ustaw. Odmienne ich usytuowane lub przypisanie im innego znaczenia, wymagałoby wyraźnej podstawy konstytucyjnej. Tym samym każda ustawa późniejsza może uchylić wcześniejszą, jak i ustanowić czasowe wyjątki od jej postanowień (tak też orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 listopada 1994 roku, K 4/94, OTK 1994 cz. II poz. 39). Nie ma więc w tym wypadku możliwości zastosowania reguł kolizyjnych wynikających z nadrzędności jednej ustawy nad drugą. Prawo o prokuraturze reguluje ustrój i organizację prokuratury, a wymienione wcześniej ustawy okołobudżetowe dotyczące lat 2021-2022 mają charakter epizodyczny. Nie zmienia to jednak faktu, że polskie prawo konstytucyjne nie zna kategorii ustaw organicznych, a więc aktów o mocy prawnej sytuującej się pomiędzy konstytucją a zwykłą ustawą. Brak jest podstaw do różnicowania mocy prawnej nawet tak doniosłej ustawy, jaką jest Prawo o prokuraturze i twierdzenia, że jej moc jest wyższa niż moc ustaw okołobudżetowych (tak też orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1994 roku, P 1/94). Tym samym przypadki materialnej sprzeczności pomiędzy ustawami muszą być rozpatrywane na tle ogólnych zasad określających wzajemne stosunki norm o tej samej mocy prawnej. Jedną z tych zasad jest przyznanie ustawie późniejszej nieograniczonej w zasadzie możliwości ingerowania w treść ustaw wcześniejszych i modyfikowania, uchylania czy zawieszania ich postanowień. W braku wyraźnie odmiennych stwierdzeń konstytucyjnych nie ma podstaw, aby uznać, że zasada lex posterior derogat priori nie może odnosić się do relacji pomiędzy ustawą „stałą”, a epizodyczną. Trybunał Konstytucyjny zwracał już wielokrotnie uwagę, że relacje pomiędzy normami zawartymi w ustawach zwykłych nie mogą być rozpatrywane w kategoriach niezgodności hierarchicznej norm (tak m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 1994 roku, K 2/94, OTK 1994/2/36, a także K 14/91; K 13/92; K 10/92). Tym samym niezasadnym byłoby rozstrzygnięcie powstałej kolizji ustawowej poprzez wskazanie ustawy nadrzędnej ( lex superior derogat legi inferiori).

Rozstrzygając opisaną wcześniej kolizję ustaw w ocenie Sądu I instancji należy rozważyć kwestię tego, czy normę kolizyjną dla stwierdzonej sprzeczności stanowi przepis art. 109 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 roku poz. 1270), zgodnie z którym ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy. Należy jednak zauważyć, że przepisy dotyczące wstrzymania waloryzacji wynagrodzenia prokuratorów nie były zamieszczane w ustawie budżetowej, lecz w ustawach okołobudżetowych, zaś przepis art. 109 ust. 5 dotyczy samej ustawy budżetowej. Co prawda brak jest legalnej definicji pojęcia „ustawy budżetowej”, lecz ustawodawca posłużył się „pojęciem zastanym” (S. Rozmaryn, Konstytucja, s. 114–115). Uznaje się tym samym, że ustawa budżetowa to „akt prawny, uchwalany corocznie przez parlament w celu określenia budżetu państwa oraz jego powiązań z innymi planami finansowymi państwa” (C. Kosikowski, w: System PrFin, t. II, 2010, s. 201), „forma, w jakiej uchwalany jest budżet państwa”. Ustawa budżetowa określana jest także jako „podstawa prowadzenia gospodarki finansowej państwa (publiczny akt zarządzania finansowego państwem)”. Przepis art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych wprowadza zakaz obładowania ustawy budżetowej, przy czym zakaz ten omijany jest właśnie z pomocą tzw. ustaw okołobudżetowych, których pojawienie się związane było z wyrażeniem przez Trybunał Konstytucyjny tejże zasady obładowania ustawy budżetowej (por. M. Zubik, Budżet, s. 111–118; C. Kosikowski, Odmienności, s. 13, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. dr Agnieszka Mikos-Sitek, 2023). Ustawy dotyczące wykonania budżetu na lata 2021-2022 należą do takich właśnie ustaw okołobudżetowych i ich zakaz wyrażony w art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych nie dotyczy. Tym samym art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych nie rozstrzyga ocenianej w niniejszej sprawie kolizji ustaw.

W następnej kolejności zdaniem Sądu Rejonowego należało więc przejść do rozważań dotyczących zgodności poczynań ustawodawczych i wykreowanego na nowo modelu kształtowania wynagrodzeń prokuratorów z normami rangi konstytucyjnej.

Jak wskazał Sąd I instancji, w polskim porządku prawno-konstytucyjnym Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem dysponującym kompetencją do eliminacji przepisu z obrotu prawnego. Sposobem rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących zgodności przepisu ustawy z postanowieniami Konstytucji jest skierowanie pytania prawnego przez sąd do Trybunału, o czym stanowi art. 193 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Tylko ten organ może w sposób władczy orzec, że zaskarżony przepis ustawy jest zgodny z Konstytucją, względnie pozbawić go mocy obowiązującej w razie jego niekonstytucyjności (art. 190 Konstytucji RP). Sąd natomiast jest obowiązany stosować ustawę, bowiem według art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom.

Brak podstaw do skierowania w tej sprawie pytania do Trybunału Konstytucyjnego. Orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 ust. 1 Konstytucji RP) nie jest tożsame z dokonywaniem oceny konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie przez sąd orzekający. Należy zauważyć, że Sąd Najwyższy już w uchwale z 4 lipca 2001 roku, III ZP 12/01, OSNP 2002/2/34), a więc w uchwale podjętej na długo przed aktualnymi sporami dotyczącymi praworządności i roli Trybunału, podkreślił, że odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z Konstytucją nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Istota tego stanowiska bazowała na wskazaniu, że przedmiot orzekania sądu dotyczy indywidualnego stosunku społecznego, a Trybunał Konstytucyjny orzeka o prawie. Wykonując władzę sądowniczą (art. 10 ust. 2 Konstytucji) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Z kolei rola Trybunału przypomina bardziej władzę ustawodawczą tzw. ustawodawcy negatywnego (mimo że art. 10 ust. 2 Konstytucji zalicza go do władzy sądowniczej).

Zdaniem Sądu Rejonowego należy także wskazać na art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który daje podstawę do bezpośredniego stosowania Konstytucji w sytuacji, kiedy sąd stwierdzi konflikt między normami (zasadami, wartościami) konstytucyjnymi, a przepisem ustawy, który ma zastosować. Poprzez taki zabieg sąd nie wyeliminuje kwestionowanego przepisu z obrotu prawnego, lecz odmówi jego zastosowania w indywidualnej sprawie. Staje się to często aktualne w stosunkach prawnopracowniczych. Do bezpośredniego zastosowania Konstytucji sensu stricto doszło np. w wyroku Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 7 grudnia 1999 roku, I PKN 438/99, OSP 2000/11/174), w którym odmówiono zastosowania w sprawie regulacji ustawowej zawartej w art. 240 § 3 pkt 1 k.p. (por. również wyrok Sadu Najwyższego z 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, OSNP 2000/1/6).

W niniejszej sprawie szczególne znaczenie ma pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2021 roku ( (...), LEX nr 3232398), zgodnie z którym dopuszczalność stosowania „rozproszonej kontroli konstytucyjnej” przez sądy ma miejsce w sytuacjach oczywistych, a więc, gdy w przeszłości Trybunał Konstytucyjny orzekał już o normie analogicznej do normy, która ma być zastosowana w danej sprawie, albo w przypadku powtórzenia niekonstytucyjnej normy przez ustawodawcę. W ten nurt wpisuje się wyrok z 17 marca 2016 roku, V CSK 377/15 (OSNC 2016/12/148), w którym Sąd Najwyższy co prawda potwierdził zasadę, że do orzekania o niekonstytucyjności ustaw i ich poszczególnych przepisów jest powołany wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, ale przyjął, iż rozpoznawana przez niego sprawa jest wyjątkowa, gdyż niezgodność przepisu z Konstytucją jest oczywista, a ocena taka ma dodatkowe wsparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził uprzednio niezgodność z Konstytucją przepisu o takim samym brzmieniu co w obowiązującej obecnie ustawie. Pogląd ten podtrzymano w późniejszych orzeczeniach, jak wyroki Sądu Najwyższego z 20 lutego 2018 roku, V CSK 230/17 (Biul.SN 2018/6/11) i z 27 listopada 2019 roku, II CSK 493/18 (LEX nr 3226141).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2012 roku, K 1/12 (OTK-A 2012/9/114), zajmował się konstytucyjnością czasowego wstrzymania waloryzacji wynagrodzenia sędziów. Kontrola została wówczas zainicjowana wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności: art. 22 i art. 23 ustawy z 22 grudnia 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707) ze wskazanymi we wniosku przepisami konstytucyjnymi (głównie art. 2, art. 178 ust. 2 i art. 216 ust. 5 oraz art. 220 Konstytucji RP), a więc sytuacją analogiczną do badanej w tej sprawie. Należy mieć na uwadze, że w przypadku prokuratorów niemożliwe staje się jedynie odwołanie do unormowania art. 178 ust. 2 Konstytucji, co nie pozbawia możliwości oceny względem nich kwestionowanego unormowania z punktu widzenia wskazanych kryteriów. Kwestionowaną tam ustawą okołobudżetową ustawodawca unormował bowiem podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego (art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1) w roku 2012, w postaci przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2010 roku. Odstąpił więc od ogólnej zasady ustalenia go w oparciu o przeciętne wynagrodzenie z II kwartału roku poprzedniego. W sferze faktycznej wynagrodzenia tej grupy pozostały w 2012 roku na tym samym poziomie, co w roku 2011. Z tego orzeczenia, a także z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1994 roku, I P 1/94, zapadłego jeszcze na gruncie tzw. Małej Konstytucji, wynika, że uznano za zgodną z zapisami konstytucyjnymi wskazaną technikę legislacyjną. W ocenie Trybunału nie naruszała ona zasady niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych, czy niewłaściwego vacatio legis. W wyroku z 12 grudnia 2012 roku wskazano, że w ustawie okołobudżetowej jej projektodawcy uzasadnili zamrożenie wynagrodzeń koniecznością zachowania równowagi budżetowej jako wartości konstytucyjnie chronionej. Ustalenie wynagrodzenia sędziów i prokuratorów na poziomie roku 2011 uznano za rozwiązanie epizodyczne, uzasadnione wyjątkową sytuacją finansów publicznych i nie powodującą zmiany samych zasad ustalania tych wynagrodzeń. Za sprawiedliwy uznano podział kosztów działań zmierzających do zwalczenia skutków kryzysu pomiędzy wszystkie grupy społeczne. W stanowisku prezentowanym podczas postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym podkreślano inne, realne działania oszczędnościowe, zmierzające do ograniczenia nierównowagi finansów publicznych. Jako wymienione działania wskazano między innymi: wprowadzenie wydatkowej reguły dyscyplinującej (czyli ograniczenie wzrostu wydatków dyskrecjonalnych i nowych wydatków prawnie zdeterminowanych do poziomu inflacji powiększonej o 1%), ustalenie docelowej reguły wydatkowej (zasady, że wzrost wydatków budżetu państwa na zadania publiczne nie może przekroczyć średniookresowego tempa wzrostu, wspierającej stabilność finansów publicznych), wprowadzenie planowania wieloletniego (również w jednostkach samorządu terytorialnego), opracowanie dodatkowej reguły stabilizującej wynik finansowy samorządów, „zamrożenie” skali podatkowej w podatku dochodowym od osób fizycznych, przeprowadzenie zmian w systemie emerytalnym (zmniejszenie składki przekazywanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do otwartych funduszy emerytalnych), czy też dążenie do stopniowego zrównania i podwyższania wieku emerytalnego oraz ograniczenie wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Poza tym ze względu na przekroczenie wartości referencyjnej deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych Rada Unii Europejskiej, zgodnie z art. 104 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zaleciła ograniczenie deficytu do wartości poniżej 3%, najpóźniej w 2012 roku. Polska została w tym czasie objęta tzw. procedurą nadmiernego deficytu. Jej sytuacja była więc monitorowana przez instytucje Unii Europejskiej, a w razie stwierdzenia braku działań naprawczych, mogły zostać nałożone sankcje finansowe (uzasadnienie wyroku TK w sprawie K 1/12 w zakresie zawierającym prezentację stanowisk stron).

Trybunał Konstytucyjny uznał więc zakwestionowaną regulację, polegającą w istocie na jednorocznym zamrożeniu wynagrodzeń, za zgodną z Konstytucją. W dużej mierze, jak uzasadniał, stanowisko to wynikało z incydentalnego charakteru rozwiązania oraz z uwzględnienia trudnej sytuacji finansowej państwa, zagrażającej równowadze budżetowej, którą uznano za wartość konstytucyjną samą w sobie, konkurencyjną wobec wartości określonych w art. 178 Konstytucji. Istotne w orzeczeniu Trybunału było jednak to, że określono pewne warunki, którymi winien kierować się ustawodawca w takim przypadku, tak aby zamrożenie wynagrodzenia nie naruszało zasady niezawisłości sędziowskiej: (1) wynagrodzenia powinny być kształtowane w sposób wykluczający jakąkolwiek uznaniowość ze strony władzy wykonawczej, (2) wynagrodzenia powinny w dłuższym okresie czasu wykazywać tendencję wzrostową, nie mniejszą, niż przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej, (3) w trudnej sytuacji budżetu państwa wynagrodzenia powinny być bardziej, niż wynagrodzenia wszystkich innych funkcjonariuszy i pracowników sfery budżetowej - chronione przed nadmiernie niekorzystnymi zmianami, (4) niedopuszczalne jest obniżenie w drodze normatywnej nominalnej wysokości wynagrodzenia, z wyjątkiem sytuacji, o której stanowi art. 216 ust. 5 Konstytucji (przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia). Trybunał podkreślił, że w demokratycznym państwie prawa, opartym na trójpodziale władz, nie jest dopuszczalne, aby jedna z nich była przez pozostałe władze osłabiana, co mogłoby w konsekwencji prowadzić do uzależnienia od pozostałych władz i obniżać jej autorytet. Podkreślono, że zamrożenie wynagrodzeń może być tolerowane tylko wyjątkowo, ze względu na inne wartości konstytucyjne, w szczególności ze względu na trudności budżetowe państwa, jeżeli występuje w kontekście szerszego programu oszczędnościowego. Nie może w żadnym wypadku stać się ono systematyczną praktyką. Z uwagi na brak możliwości wykreowania sztywnych reguł, ocena ewentualnych kolejnych regulacji musi uwzględniać uwarunkowania społeczno-gospodarcze i cały kontekst normatywny.

W oparciu o prezentowane rozważania i wskazywane kryteria oceny regulacji wynagrodzeń, poddać należy w niniejszej sprawie ocenie realia i uzasadnienie rozwiązań normatywnych, jakie legły u podstaw odstąpienia w latach 2021-2023 od wyznaczonych pragmatyką służbową zasad ustalania wynagrodzeń prokuratorów.

Analiza uzasadnień poszczególnych projektów ustaw „okołobudżetowych” dotyczących lat: 2021, 2022 i 2023 świadczy o ich tendencyjności i instrumentalnym wykorzystywaniu. Możemy w nich przeczytać, że w związku z obecną sytuacją gospodarczą kraju spowodowaną epidemią C.-19 nastąpiła konieczność zamrożenia wynagrodzeń osób (w tym sędziów i prokuratorów), dla których podstawę obliczenia wynagrodzenia stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W roku 2021 podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziów i prokuratorów określono na poziomie roku 2020, tj. na podstawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2019 roku ogłoszonego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 sierpnia 2019 roku (M. P. poz. 742). Wskazano, że nie zmienią się dotychczasowe zasady ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziów i prokuratorów w oparciu o przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przepisy niniejszej ustawy spowodują „zamrożenie” systemowej waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów tylko w roku 2021. Powyższa propozycja mieści się w ramach całości zmian związanych z „zamrożeniem” wielkości wynagrodzeń w sektorze finansów publicznych w celu zapewnienia równowagi budżetowej stanowiącej wartość konstytucyjną, od której zależy zdolność państwa do działania i wypełniania jego zadań... (druk sejmowy nr 641 z 30 września 2020 roku).

W kolejnym roku w uzasadnieniu projektu ustawy „okołobudżetowej” na rok 2022 zaproponowano, „...aby w roku 2022 podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziów i prokuratorów określono na podstawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2020 roku ogłoszonego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 sierpnia 2020 roku (M. P. z 2020 r. poz. 711) zwiększonego o kwotę 26 złotych, w następstwie czego podstawa ta wyniesie 5.050,48 złotych. Nie zmienią się ogólne zasady ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziów i prokuratorów w oparciu o przeciętne wynagrodzenie ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przepisy niniejszej ustawy spowodują bowiem „zamrożenie” waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów liczonej na poziomie podstawy z roku 2021. Przyjęcie podstawy ustalenia wynagrodzenia na poziomie roku 2020 będzie równoznaczne ze wzrostem wynagrodzeń w roku 2022 w stosunku do roku 2021 o 4,37%...”. Ustawodawca, który w zasadzie w żaden sposób nie uzasadnił swojej decyzji, nie odniósł się do swojej deklaracji złożonej rok wcześniej, że „zamrożenie” systemowej waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów miało dotyczyć tylko 2021 roku. Prokuratorów potraktowano gorzej niż osoby wymienione w art. 2 ustawy z 3 marca 2000 roku o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2136), a więc niż kierowników przedsiębiorstw państwowych, państwowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, agencji państwowych oraz państwowych jednostek budżetowych, w stosunku do których ustalono maksymalną wysokość wynagrodzenia miesięcznego przez przyjęcie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w czwartym kwartale 2020 roku (tj. 5.655,43 złotych) - art. 12 ustawy „okołobudżetowej” na rok 2022. Tym samym okazało się, że kwota bazowa wynagrodzeń w przypadku kierowników przedsiębiorstw i podmiotów państwowych była wyższa nie tylko od kwoty bazowej wynagrodzeń sędziów planowanej na 2022 rok, ale wyższa nawet od kwoty bazowej wynagrodzeń sędziowskich na rok 2022 ustalonej zgodnie z prawem (5.504,52 złotych).

W tym świetle oszczędności poczynione w związku z zamrożeniem waloryzacji, a następnie redukcją wynagrodzeń prokuratorskich nie są przeznaczane na walkę z deficytem budżetowym tylko na podwyżki wynagrodzeń sięgające od 40 do ponad 130% służące osobom tworzącym aparat państwowy.

Jak dalej wskazał Sąd Rejonowy, w uzasadnieniu projektu ustawy „okołobudżetowej” na rok 2023 zaproponowano „... ustalenie w roku 2023 wysokości wynagrodzeń sędziów, prokuratorów i innych pracowników, których wynagrodzenia są relacjonowane do wynagrodzeń sędziów i prokuratorów, w odniesieniu do kwoty 5.444,42 złotych, która zagwarantuje im wzrost wynagrodzeń o 7,8%, tj. na planowanym poziomie w 2023 roku dla pozostałych pracowników państwowej sfery budżetowej. Działanie takie podyktowane jest, jak wskazano w uzasadnieniu do ustawy budżetowej na 2023 rok szczególnymi okolicznościami mającymi istotny wpływ na sytuację budżetową kraju. Jednocześnie ogromny wpływ na stan budżetu państwa w ostatnich latach miała pandemia C.-19 i jej skutki, rosyjska inwazja na Ukrainę, bezprecedensowy wzrost cen energii oraz zakłócenia w łańcuchach dostaw - utrudniają powrót do stanu normalności i przekładają się na potrzebę zabezpieczenia w budżecie państwa nowych niezbędnych wydatków. Wybuch wojny w Ukrainie znacząco zmienił perspektywy gospodarki w bieżącym i kolejnym roku. Wzrost niepewności, zaburzenia w handlu i na rynkach finansowych oraz globalny wzrost cen spowodował, że prognozowane tempo wzrostu w roku bieżącym i kolejnym będą niższe. Po stronie wydatkowej projektu budżetu państwa na rok 2023 zabezpieczono zatem niezbędne środki na kontynuację dotychczasowych, priorytetowych działań, jak również na realizację nowych w odpowiedzi na zaistniałą sytuację geopolityczną i makroekonomiczną. W trosce o dobro wspólne oczywistym jest sprawiedliwy podział kosztów związanych z zabezpieczeniem priorytetowych zadań Państwa, pomiędzy wszystkie grupy społeczne. Zaproponowany sposób ustalenia wynagrodzeń sędziów i prokuratorów w żaden sposób nie narusza niezależności wymiaru sprawiedliwości stanowiąc jednocześnie przejaw równości wszystkich obywateli wobec pojawiających się zagrożeń. Przyjęta wysokość wzrostu wynagrodzeń sędziów i prokuratorów jest zatem analogiczna do wysokości dotyczącej pozostałych pracowników wynagradzanych z budżetu państwa, a wynagrodzenia w tzw. ustawach kominowych oraz wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe nie uległy zwiększeniu na rok 2023 (...). Wyasygnowanie dodatkowych środków na wynagrodzenia dla tych grup oznaczałoby konieczność redukcji wydatków w pozostałych sferach działalności państwa, co mogłoby negatywnie wpłynąć na realizację innych zadań publicznych finansowanych ze środków budżetu państwa...”.

W założeniach do budżetu państwa na lata 2021-2023 przewidziano zamrożenie wynagrodzeń sędziów i przedstawicieli wąskiej grupy zawodów, której wynagrodzenie jest powiązane z regulacją zawartą w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych, uzasadniając to za każdym razem ówczesną sytuacją gospodarczą kraju spowodowaną epidemią C.-19. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym, dlaczego zamrożeniu ulegają wynagrodzenia pewnych grup zawodowych (w tym prokuratorów), a innych już nie, w tym jakie były przesłanki, które decydowały o tym wyborze. Co istotne, w ustawie okołobudżetowej na 2021 rok projektodawca wyraźnie wskazał, że przepisy tej ustawy miały spowodować zamrożenie systemowej waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów tylko w roku 2021.

Wybuch epidemii C.-19 w naszym kraju miał miejsce w pierwszym kwartale 2020 roku, a związane z jej wybuchem niepewności oraz chaos w podejmowanych na szybko działaniach na wielu płaszczyznach, w tym również przez R. czy Sejm, były w pełni zrozumiałe. Oczywistym jest również, że sporządzając ustawę okołobudżetową na koniec danego roku, nie jest projektodawcy znany sposób jej faktycznego wykonania w roku następnym, którego ustawa ta dotyczy. Należy jednak wskazać, że w przeciwieństwie do chociażby w opisanej wcześniej sytuacji z 2012 roku, kiedy to Trybunał Konstytucyjny wydał przywołany wyrok w sprawie I K 1/12, przepisy ustawy okołobudżetowej na 2021 i 2022 rok nie zostały uchwalone w warunkach poważnych trudności budżetowych, zagrażających równowadze finansów publicznych. Rząd oraz Sejm nie podejmowali w 2021 roku szerokich działań naprawczych, a zamrożeniu wynagrodzeń prokuratorów nie towarzyszyło choćby wstrzymanie waloryzacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej oraz uposażeń posłów i senatorów. Co prawda, według danych Ministerstwa Finansów, zadłużenie sektora finansów publicznych w Polsce w 2021 roku wzrosło, lecz już w 2022 roku zaczęło spadać, przy czym dług publiczny Polski za trzeci kwartał 2022 roku wyniósł 50,3%. Poziom ten znajdował się zdecydowanie poniżej średniej unijnej, która wynosiła 85,1%, jak i strefy euro, gdzie wynosiło 92,9%. Co więcej, zaplanowany na 2021 roku budżet został wykonany w sposób pozwalający na poczynienie w budżecie Skarbu Państwa oszczędności. Należy także podkreślić, że wiele działań władzy ustawodawczej i wykonawczej kłóci się z przyjętym wobec prokuratorów uzasadnieniem rozwiązania płacowego za lata 2021-2022. Nie tylko kontynuowano płatność tak zwanych „trzynastych emerytur”, w oparciu o rozwiązanie przyjęte ustawą z 9 stycznia 2020 roku o dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów, lecz kontynuowano rozwiązanie dotyczące także „czternastej emerytury” w oparciu o ustawę z 26 maja 2022 roku, a więc o kolejnym dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytur i rencistów. Jak wynika z oficjalnych danych rządowych koszt tych świadczeń w 2022 roku wyniósł 25 miliardów złotych, niezależnie od kosztów wynikających z ustawowej waloryzacji rent i emerytur.

Wskazywanie na ograniczenia budżetowe nie przeszkodziło także w przyjęciu blisko trzy miesiące przed ustawą okołobudżetową na 2022 rok rozwiązań zawartych w ustawie z 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1834), która zmieniła ustawę z 21 listopada 2021 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 1834). Ustawa nowelizująca i nowe rozporządzenie Rady Ministrów z 25 października 2021 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 1960) weszły już w życie 1 listopada. Ze wskazaną datą weszły w życie istotne zmiany dotyczące wynagrodzeń osób wchodzących w skład organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz diet radnych, które w sposób istotny zwiększyły wartość ich uposażeń. Minimalne wynagrodzenie tych osób nie może być niższe niż 80% maksymalnego wynagrodzenia określonego dla poszczególnych stanowisk w przepisach wydanych na podstawie art. 37 ust. 1 tejże ustawy. Ustalono przy tym, że maksymalne wynagrodzenie na danym stanowisku stanowi suma maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego oraz maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego, a w przypadku wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów oraz marszałków województwa - także kwoty dodatku. Po drugie, podniesiono także poziom maksymalnego wynagrodzenia wyżej wymienionych osób decydując, że nie może ono przekroczyć w okresie miesiąca 11,2-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przed nowelizacją maksymalny poziom nie mógł przekroczyć 7-krotności kwoty bazowej. W ustawie budżetowej na rok 2021 kwota ta została określona na poziomie 1.789,42 złotych. Oznacza to wzrost maksymalnego wynagrodzenia o 60% z 12.525,94 złotych na 20.041,50 złotych. Konsekwencją powyższych zmian ustawowych jest wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia z 25 października 2021 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. W. ono w życie, podobnie jak ustawa nowelizująca, z dniem 1 listopada 2021 roku. Określa ono maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego (kwota w złotych) wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego (kwota w złotych). Przykładowo dla wójta czy burmistrza w gminie do 15.000 mieszkańców określono maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na poziomie 10.250 złotych, zaś maksymalny poziom dodatku funkcyjnego na poziomie 3.150 złotych.

Ponadto, na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 2021 roku, z dniem 1 sierpnia 2021 roku zmienione zostało także rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1394). Zapisy tego rozporządzenia w istotny sposób zwiększały mnożniki kwoty bazowej, stanowiącej podstawę ustalenia wartości uposażenia osób nim objętych. Wreszcie z mocy ustawy z 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1834) ze skutkiem od 1 listopada 2021 roku zwiększono wartość uposażenia Prezydenta RP o około 40%.

Z kolei na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z 22 listopada 2021 roku w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. poz. 2164), które weszło w życie z dniem 1 grudnia 2021 roku, doszło do zwiększenia wysokości wynagrodzeń między Marszałka Sejmu, Wicemarszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Wicemarszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, Wiceprezesa Rady Ministrów, ministrów, wiceministrów, Prezesa NIK, czy też Prezesa IPN.

Powyższe przedstawienie jedynie kilku wybranych przypadków rozwiązań ustawodawczych dotyczących wynagrodzeń nie stanowi oczywiście wyrazu negacji dla ich zasadności. Jego celem jest jedynie zilustrowanie niekonsekwencji ustawodawcy i braku korelacji między rozwiązaniem wprowadzonym ustawą okołobudżetową z 2021 roku, a następnie kontynuowaną ustawą okołobudżetową z 2022 i 2023 roku. Dowodzi także, że Skarb Państwa w II połowie 2021 roku był w posiadaniu oszczędności, które pozwoliły mu na podniesienie wynagrodzeń pewnych grup zawodowych. Ponadto, w kolejnych latach systematycznie podnoszona była wysokość wynagrodzenia minimalnego. Powyższe dowodzi, że w 2021 roku, a tym bardziej w roku następnym, nie został wdrożony powszechny program oszczędnościowy uzasadniający podjęcie wyjątkowych działań w postaci zamrożenia wynagrodzeń sędziów, lecz w sposób wybiórczy zahamowano wzrost wynagrodzenia pewnych grup, w tym właśnie przedstawicieli władzy sądowniczej.

W wyroku z 12 grudnia 2012 roku, sygnatura akt K 1/12, Trybunał Konstytucyjny uznał, że „zamrożenie” wynagrodzeń sędziów w 2012 roku nie stanowiło naruszenia norm konstytucyjnych. Trybunał uznał bowiem, że było ono uzasadnione sytuacją budżetową kraju, miało charakter jednorazowy, a ponadto poczynione były tez oszczędności w innych sferach, w tym w zakresie wynagrodzeń niektórych pracowników sfery budżetowej.

Oceniając zatem kwestionowane rozwiązania prawne z punktu widzenia norm konstytucyjnych Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Już usytuowanie tej klauzuli w normach konstytucyjnych nakazuje jej przyznać wysoki prymat i miejsce. Dostrzegając jej ogólnikowość i konieczność wykładni przez organy stosujące Konstytucję, zanegować jednak należy, aby była ona dowolna. Zakłada ona swoiste minimum i wyrażające ją formuły prawne. Istotne jest, że z zasady państwa prawnego wyprowadzono zasady pochodne. Jedną z nich stanowi zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nieodmiennie związana jest z bezpieczeństwem prawnym. W świetle tej zasady adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na ich niekorzyść w sposób arbitralny i zaskakujący (podkreślał to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2015 roku, K 1/14, OTK-A 2015/10/163, czy wyroku z 19 listopada 2008 roku w sprawie K 2/08). Nie oznacza to oczywiście, że określone unormowanie, regulujące uprawnienia płacowe, czy inne prawa lub obowiązki obywateli nie mogą zostać nigdy zmienione. Istotny warunek brzegowy zakłada, aby kreowane zmiany nie były dla jednostki zaskakujące i nie miały charakteru arbitralnego (zob.m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 2/08, cz. III, pkt 5.2 oraz wyroki z: 8 grudnia 2011 r., P 31/10, cz. III, pkt 5.3; 28 lutego 2012 r., K 5/11, cz. III, pkt 4.1; 13 czerwca 2013 r., K 17/11, cz. III, pkt 7.1). Co więcej, ingerencja ustawodawcy może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie istotne wartości konstytucyjne. Do wartości takich Trybunał Konstytucyjny zalicza między innymi konieczność ochrony równowagi budżetowej (zob. wyroki TK z: 20 stycznia 2010 roku, K 6/09; 12 grudnia 2012 roku, K 1/12), której jednak zabrakło dla lat 2021-2023.

Z prezentowaną zasadą konstytucyjną związana jest zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego). Gwarantuje ona ochronę praw słusznie nabytych, interesów w toku oraz ekspektatywę maksymalnie ukształtowanych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 2005 roku w sprawie P 25/02). Obywatel ma prawo oczekiwać od państwa, że może poruszać się i kształtować swoje uprawnienia i zobowiązania w oparciu o stabilne normy prawne, podlegające zmianom jedynie w przypadkach wyjątkowych i uzasadnionych. Zestawiając zatem z przedstawioną zasadą konstrukcję wynagrodzeń prokuratorów, z ustawami okołobudżetowymi w zakresie dotyczącym uregulowania wynagrodzeń prokuratorów, w relacji do innych poczynań ustawodawczych, zasadna staje się odmowa zastosowania unormowania art. 14 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2021 roku oraz art. 10 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na rok 2022. Wskazywane w uzasadnieniu intencje ustawodawcy odstają bowiem od stanu rzeczywistego. Posługuje się on nimi nierzetelnie, niekonsekwentnie i wybiórczo. Z jednej strony prawodawca odchodzi od ukształtowanych zasad ustalania płac tej grupy, by podnosić uposażenia innym grupom lub przyznawać dodatkowe świadczenia innym osobom. Zauważalna jest dowolność i uznaniowość poczynań ustawodawcy. Zamrożenie wynagrodzeń prokuratorów w 2021 roku, które miało być jedynie incydentalnym postępowaniem z uwagi na ciężką sytuację gospodarczą, stała się w istocie motywacją i rutynowym postępowaniem także w następnym roku, przy braku kryteriów co do warunków ewentualnych zmian przepisów.

Zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli stanowi fundament zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Przedmiotowa zasada opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Bezpieczeństwo prawne jest jedną z podstawowych wartości państwa prawnego i jest rodzajem wolności od nieoczekiwanych i zaskakujących ingerencji, ponieważ stosunki między państwem i obywatelem powinny być nacechowane lojalnością. Istotą lojalności jest zaś zakaz zastawiania swoistych „pułapek” na obywatela, formułowania obietnic bez pokrycia, a także nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub zmiany ustalonych reguł postępowania.

W świetle powyższego Sąd Rejonowy stwierdził, że ingerencja w kształtowanie wysokości wynagrodzeń prokuratorów stanowi nagłe wycofanie się państwa z obietnic złożonych prokuratorom, co oznacza nieusprawiedliwione naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca naruszył także zasadę proporcjonalności, zwaną także zakazem nadmiernej ingerencji, którą należy rozumieć jako konieczność zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy środkiem, jakim jest ograniczenie danego prawa lub wolności, a celem, rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny (J. Z., Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, 2008). Zawieszenie wzrostu wynagrodzeń okazało się być nieincydentalne, skoro trwa już trzy lata (albowiem także w ustawie okołobudżetowej na 2023 rok wprowadzono nowe i mniej korzystne regulacje dotyczące wysokości wynagrodzeń sędziów i prokuratorów), jednocześnie przy wysokiej inflacji oraz relatywnie wysokim wzroście przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce. Tym samym ustawodawca ograniczył uprawnienie prokuratorów wynikające z art. 124 ust. 1 Prawa o prokuraturze, realnie pomniejszając w warunkach inflacji ich płacę, nie mając ku temu w latach 2021 i 2022 odpowiednio uzasadnionego interesu publicznego.

Sąd Rejonowy podkreślił przy tym, że nie pozbawia ustawodawcy prawa do kształtowania wynagrodzenia osób zatrudnionych w szeroko rozumianej sferze publicznej, a więc również prokuratorów. Zwraca jedynie uwagę, że wprowadzanie ewentualnych zmian powinno przede wszystkim nastąpić w drodze odpowiednio uzasadnionej nowelizacji wskazanego art. 124 ust. 1 Prawa o prokuraturze. Uznając więc za zasadny postulat ochrony prawa prokuratora do wynagrodzenia w corocznie ustalanej obiektywnej wysokości, pozostającej w ścisłej relacji do przeciętnego wynagrodzenia, Sąd Rejonowy uwzględnił co do zasady żądanie pozwu w całości, uznając, że zamrożenie wynagrodzeń prokuratorów w 2021, 2022 i 2023 roku nie miało jednorazowego charakteru, a także nie miały miejsca wyjątkowe sytuacje będące podstawą do wyjątkowego odstąpienia od reguły, którą określał Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku K 1/12.

Zdaniem Sądu I instancji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia ewentualny brak środków w planie finansowym strony pozwanej. Brak środków pieniężnych po stronie dłużnika nie stanowi podstawy do oddalenia powództwa. Trudności finansowe mogą uzasadniać w szczególnie uzasadnionych przypadkach co najwyżej rozłożenie świadczenia na raty na podstawie art. 320 k.p.c., jednakże o to strona pozwana nie wnosiła.

Sąd I instancji wskazał, że wysokość roszczenia o wyrównanie powodowi wynagrodzenia wynika z przedstawionego przez stronę pozwaną zaświadczenia obejmującego wskazanie podstaw obliczenia kwoty wynagrodzenia wypłaconego stronie powodowej w 2021, 2022 i 2023 roku (k. 49-52). Kwota roszczenia strony powodowej za poszczególne miesiące stanowi różnicę między wynagrodzeniem wyliczonym według zasad określonych w art. 124 ust. 1 Prawa o prokuraturze a wypłaconym. W 2021 roku wynagrodzenie ustalone na podstawie art. 124 ust. 1 Prawa o prokuraturze powinno być wyższe od rzeczywiście wypłaconego o 3,83%, w 2022 roku o 8,99%, a w 2023 roku o 13,08%.

Dalej Sąd I Rejonowy wskazał, że podstawę prawną dodatkowego rocznego wynagrodzenia stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 1997 roku o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 2023 roku poz. 1690). Stosownie do treści tego przepisu, wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a także wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy oraz wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy przysługujące pracownikowi, który podjął pracę w wyniku przywrócenia do pracy. Z zaświadczenia przedstawionego przez pracodawcę (k. 49-52) wynika, wysokość dodatkowego rocznego wynagrodzenia, która powinna zostać wypłacona powodowi.

W tym miejscu Sąd Rejonowy wskazał, że prawo pracownika do odsetek za opóźnienie w zapłacie wynagrodzenia, w tym do kapitalizacji odsetek za pracę wynika z art. 481 § 1 k.c. i art. 482 k.c. w zw. z art. 300 k.p. W myśl przywołanych przepisów, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Jeżeli stopa odsetek za opóźnienie nie była oznaczona, należą się odsetki ustawowe za opóźnienie w wysokości równej sumie stopy referencyjnej Narodowego Banku Polskiego i 5,5 punktów procentowych. Jednocześnie od zaległych odsetek można żądać odsetek za opóźnienie dopiero od chwili wytoczenia o nie powództwa. Należy zatem omówić termin wymagalności wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z art. 85 § 1 i § 2 k.p. oraz art. 86 § 1 k.p., pracodawca zobowiązany jest dokonywać wypłaty wynagrodzenia w stałym i ustalonym z góry terminie, określonym w regulaminie pracy lub innych przepisach prawa pracy. Przepisy Kodeksu pracy stanowią więc, że termin spełnienia takiego świadczenia przez pracodawcę jest oznaczony, a w związku z tym jego uchybienie powoduje popadnięcie pracodawcy w opóźnienie, skutkujące obowiązkiem zapłaty odsetek. Pracownik w razie opóźnienia w zapłacie wynagrodzenia za pracę ma prawo do odsetek niezależnie od tego, czy poniósł szkodę i nawet wówczas, gdy opóźnienie było następstwem okoliczności, za które pracodawca nie ponosi odpowiedzialności. Tym samym roszczenie odsetkowe było zasadne. Pracodawca zobowiązany był wypłacać wynagrodzenie za pracę co miesiąc z dołu, do ostatniego dnia każdego miesiąca. Wobec braku kwestionowania przez stronę pozwaną wymagalności roszczeń powoda o wypłatę uzupełniającego wynagrodzenia za poszczególne miesiące, termin wymagalności żądania odsetkowego został oznaczony zgodnie z żądaniem pozwu.

Dobrowolna wypłata przez stronę pozwaną uzupełniającego wynagrodzenia za pracę za 2023 rok, nie uwzględniała odsetek ustawowych za opóźnienie liczone od dnia następującego po terminie wypłaty wynagrodzenia do dnia wypłaty należności głównej, tj. 29 grudnia 2023 roku.

Wskazać należy, że co prawda orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne oraz podlegają publikacji w Dzienniku Ustaw i w razie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu prowadzą do jego uchylenia z obowiązującego porządku prawnego, to jednak orzeczenia te jednocześnie stwierdzają, że dany przepis był niegodny z Konstytucją RP już od samego początku jego obowiązywania. Co więcej — sądy powszechne są uprawnione do samodzielnego uznania danego przepisu za niekonstytucyjny i tym samym odmowy jego zastosowania, nawet jeśli Trybunał Konstytucyjny tego jeszcze nie uczynił. Ma to miejsce w zakresie wynagrodzenia za pracę dochodzonego za lata 2021-2022. Nie można więc utożsamiać opóźnienia (wręcz zwłoki) organu jedynie z momentem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Strona pozwana jako statio fisci nie może skutecznie wywodzić, że w sposób niezawiniony nie wypłacono świadczenia, w sytuacji gdy opóźnienie wynikało z wadliwych działań Państwa polegających na wydaniu aktu normatywnego z naruszeniem zasad konstytucyjnych. Jakkolwiek z punktu widzenia prawa pracy pracodawca (konkretna statio fisci) nie jest tożsamy podmiotowo z organem tworzącym wadliwą normę prawną, z ustrojowego punktu widzenia jednak doszło do połączenia funkcji ustawodawcy i pracodawcy (akt normatywny wydał organ władzy państwowej, który jednocześnie wykonuje swe czynności za pomocą pozwanej statio fisci). Koncepcja, że w takiej sytuacji dłużnik uchybił terminowi do spełnienia świadczenia z przyczyn od siebie niezależnych jest sztuczna i sprzeczna z ustrojową pozycją sądownictwa. Oznaczałaby bowiem, że Państwo uchyla się od ponoszenia odpowiedzialności za wydawanie oczywiście wadliwych przepisów, które później stosuje jako pracodawca w ramach różnych statio fisci.

Zdaniem Sądu Rejonowego nie można również przyjąć, że dopiero z chwilą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nastąpiła wymagalność roszczeń strony powodowej, gdyż wyrok ten nie dotyczy indywidualnych praw i obowiązków pracowniczych, a ponadto nie znajduje bezpośredniego zastosowania do stanów prawnych powstałych przed jego ogłoszeniem. Sam zaś stan niekonstytucyjności, na który wskazał Trybunał w wyroku, istniał od chwili wydania zakwestionowanego aktu normatywnego. Strona pozwana mogła i powin­na zastosować właściwe przepisy, zwłaszcza, że uchybienie, jakie miało miejsce w przepisach ustaw okołobudżetowych było oczywiste, rażące i widoczne na pierwszy rzut oka, zwłaszcza zaś w świetle przyjętych w prawie polskim zasad ochrony praw nabytych.

W zakresie skapitalizowania odsetek ustawowych za opóźnienie przedstawić należy rozważania dotyczące kapitalizacji odsetek. Zagadnienie zostało to omówione szczegółowo w uchwale Sądu Najwyższego z 21 października 1997 roku, III ZP 16/97, LEX nr 31737). Wymaga rozważenia kwestia co to w ogóle jest „kapitalizacja odsetek” i czy rzeczywiście, w przypadku gdy żądanie zasądzenia świadczenia głównego i obok niego odsetek wyliczonych kwotowo za określony, zamknięty okres (np. do czasu wytoczenia powództwa): od odsetek wyliczonych kwotowo żąda się odsetek. Istota kapitalizacji odsetek sprowadza się do połączenia szeregu świadczeń jednostkowych z sumą świadczenia pieniężnego, w stosunku do którego były one ustalone. Odbiera to zobowiązaniu świadczenia odsetek charakter okresowy. Wierzycielowi przysługuje wówczas prawo pobierania odsetek za opóźnienie od sumy zwiększonej o zaległe odsetki (por. L. Stecki „Opóźnienie w wykonaniu zobowiązań pieniężnych”, Poznań 1970, s. 220). Jako czynność rachunkowa kapitalizacja odsetek w potocznym tego słowa znaczeniu polega na wyliczeniu sumy na podstawie znanej stopy procentowej i okresu czasu. Kapitalizacja odsetek występuje też jako odrębna kategoria prawna, polegająca nie tylko na zsumowaniu, ale i dodaniu jej do kwoty kapitału, a jednocześnie poddaniu skapitalizowanej kwoty oprocentowaniu. Można co prawda wyobrazić sobie skapitalizowanie w omawianym tu znaczeniu bez poddania sumy kapitału regułom oprocentowania, jednak kapitalizacja odsetek w ścisłym i prawnym znaczeniu to oprocentowanie kwoty doliczonej do sumy świadczenia głównego (por. Z. Strus w glosie do postanowienia z dnia 5 października 1994 r., III CZP 128/94, OSP 1995 z. 5 poz. 107). Należy więc stwierdzić, że opisany przypadek w istocie jest „kapitalizacją” odsetek w sensie prawnym. Instytucja ta polega bowiem na kwotowym wyliczeniu sumy odsetek, następnie na poddaniu ich oprocentowaniu, a więc przekształceniu ich w kapitał. W tych przypadkach występuje nie tylko wyliczenie wysokości odsetek, ale przede wszystkim zmiana ich charakteru z należności okresowej na kwotę poddaną oprocentowaniu czyli na kapitał. W ten sposób odsetki nie są już dochodzone „obok” świadczenia głównego, gdyż same stają się świadczeniem głównym. Są to przypadki „kapitalizacji odsetek” w prawnym znaczeniu, czyli uczynienia z odsetek kapitału. Według prawa materialnego kapitalizacja odsetek następuje, gdy strony po powstaniu zaległości zgodziły się na doliczenie zaległych odsetek do dłużnej sumy lub gdy uczynił to powód w chwili wytoczenia powództwa (art. 482 § 1 k.c.).

Jak dalej wskazał Sąd I instancji, wysokość dochodzonych odsetek nie była kwestionowana przez stronę pozwaną. Wartości te zostały z urzędu skontrolowane poprzez zbadanie wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w kalkulatorze odsetek https://www.infor.pl/kalkulatory/odsetki_ustawowe_za_opoznienie.html, na tej podstawie przyjęto, że strona powodowa prawidłowo obliczyła wysokość należnych odsetek ustawowych za opóźnienie dla wynagrodzenia za cały okres dochodzony pozwem. Wobec dobrowolnej wypłaty przez stronę pozwaną uzupełniającego wynagrodzenia za pracę za 2023 rok, bez odsetek ustawowych za opóźnienie, uwzględnione zostało również żądanie odsetek ustawowych od opóźnienia w zapłacie wynagrodzenia w tym zakresie. Dla porządku, podstawę prawną dochodzonej uzupełniającej nagrody jubileuszowej stanowi art. 120 § 1 i 3 Prawa o prokuraturze. Tak argumentując, Sąd Rejonowy orzekł jak w punkcie I. wyroku.

O kosztach procesu Sąd I instancji orzekł w punkcie II. wyroku na podstawie art. 98 § 1 k.p.c., zgodnie z regułami ogólnymi obowiązującymi w postępowaniu cywilnym strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony. Koszty postępowania poniesione przez powoda stosownie do zasady odpowiedzialności za wynik procesu określonej w art. 98 § 1 k.p.c., obciążają stronę pozwaną, jako stronę przegrywającą proces. Wysokość tych kosztów została ustalona na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 roku poz. 1935). Z uwagi na wartość przedmiotu sporu wysokość należnego powódce kosztu zastępstwa procesowego wynosiła 2.700 złotych. Odsetki od tej kwoty zostały orzeczone na podstawie art. 98 § 1 ¹ k.p.c.

W punkcie III wyroku Sąd Rejonowy nadał rygor natychmiastowej wykonalności wyrokowi w punkcie I na podstawie art. 477 ² § 1 zdanie pierwsze k.p.c. Zgodnie z treścią tego przepisu, zasądzając należność pracownika w sprawach z zakresu prawa pracy, sąd z urzędu nada wyrokowi przy jego wydaniu rygor natychmiastowej wykonalności w części nieprzekraczającej pełnego jednomiesięcznego wynagrodzenia pracownika.

Apelację od powyższego orzeczenia wywiodła strona pozwana (...), zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi apelująca zarzuciła:

- naruszenie prawa procesowego tj. art. 188 i art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a to poprzez zaniechanie skierowania do TK pytania prawnego w trybie wskazanych wyżej przepisów polegające na samodzielnym dokonaniu wykładni prawa w sytuacji gdy w omawianej sprawie jedynie kompetencje do dokonania takiej wykładni posiada TK,

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że sąd powszechny jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, a w konsekwencji do zajmowania stanowiska w kwestii zgodności lub niezgodności z ustawą zasadniczą ze skutkiem w postaci niezastosowania takiego przepisu jak w rozpoznawanej sprawie,

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, której skutkiem jest uznanie że Sąd I instancji może podjąć samodzielnie decyzję o uznaniu za niekonstytucyjny przepisu ustawy podczas gdy w niniejszej sprawie Sąd miał obowiązek skierować w razie wątpliwości wniosek do TK o zbadanie przepisu ustawy okołobudżetowej z Konstytucją.

Mając na uwadze powyższe apelująca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku co w całości i oddalenie powództwa, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie apelująca wniosła o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu apelująca wskazała, iż Sąd I instancji dokonał samodzielnego badania zgodności tzw. ustawy okołobudżetowej z Konstytucją i uznał, że jest ona niezgodna z Konstytucją. Z takim stanowiskiem zdaniem pozwanej nie sposób się zgodzić. Ocena podstaw prawnych stosowanych do określenia corocznej waloryzacji wynagrodzeń prokuratorów nie może prowadzić do podważenia mocy obowiązującej przepisów ustawy okołobudżetowej, czy też pomijania ich i wydawania sprzecznych z prawem rozstrzygnięć.

Apelująca podniosła następnie, że konieczność zastosowania art. 10 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej do ustalania wysokości wynagrodzenia należnego prokuratorom, z pominięciem uregulowania art. 123 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, wynika z zastosowania reguły lex specialis derogat legi generali oraz lex posteriori derogat legi priori dla rozstrzygnięcia kolizji zachodzącej między powyższymi| unormowaniami. Stosowanie do powyższej dyrektywy interpretacyjnej, normy regulacji ustrojowej o charakterze ogólnym, bez terminu obowiązywania, jaką jest Prawo o prokuraturze, nie mają zastosowania w okresie obowiązywania ustawy okołobudżetowej, która stanowi regulację epizodyczną, obowiązującą jedynie przez okres roku budżetowego i wprowadzającą zmiany innych ustaw, konieczne dla zapewnienia równowagi budżetowej.

Zdaniem pozwanej wprowadzenie w ustawie okołobudżetowej odstępstwa od zasady progresywnego wynagrodzenia prokuratorów, nie stanowi przy tym regulacji niedopuszczalnej z uwagi na sprzeczność z ustawą zasadniczą. W wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r. (sygn. K 1/12) Trybunał Konstytucyjny uznał regulację zamrażającą wynagrodzenie sędziów za zgodną z Konstytucją, jednak określił przesłanki konieczne dla jego wprowadzenia, dając tym samym wskazania na przyszłość dla ustawodawcy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wysokość wynagrodzeń sędziów determinowana jest bezpośrednio sytuacją budżetową państwa i - w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, istotnych ze względu na interes publiczny - możliwe jest wprowadzenie regulacji ograniczających ich wzrost, przy czym nie mogą one opierać się na całkowitej uznaniowości. Regulacja ustawowa nie kreuje bowiem podmiotowego prawa sędziów do stałego podwyższania wynagrodzenia zasadniczego, a jedynie prawo do wynagrodzenia ukształtowanego corocznie z uwzględnieniem obiektywnego, niezależnego wskaźnika statystycznego, co może prowadzić zarówno do podwyższenia tego wynagrodzenia, jak i jego stabilizacji na dotychczasowym poziomie. Jest to regulacja gwarancyjna, a prawo nabyte można z niej wywodzić tylko w aspekcie corocznego ustalania wynagrodzenia sędziów na podstawie obiektywnego wskaźnika. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca może zmienić regulacje płacowe dotyczące wynagrodzeń finansowanych z budżetu państwa, gdy jego sytuacja w danym momencie realnie tego wymaga. W innym wypadku należałoby założyć niezmienność prawa, niezależną od przemian w sferze stosunków społecznych i zmian czynników zewnętrznych. Przepisy gwarantujące kształtowanie wynagrodzeń na podstawie obiektywnych czynników nie tworzą indywidualnych praw podmiotowych do wzrostu wynagrodzeń. Niewłaściwym jest utożsamianie sposobu kształtowania stosunku pracy dookreślonego przepisami dotyczącymi wynagrodzeń, z ekspektatywą podmiotowego prawa do wynagrodzenia w określonej wysokości.

Apelująca zwróciła uwagę, że jak wskazuje Ministerstwo Finansów, wprowadzona ustawa okołobudżetowa stanowiła narzędzie umożliwiające wprowadzenie rozwiązań pozwalających na wydatkowanie środków w sposób efektywny i skuteczny - adekwatnie do występujących uwarunkowań społeczno - gospodarczych i stosownie do przyjętej polityki państwa, która nakazuje ograniczenia niektórych wydatków budżetu państwa w celu prawidłowej realizacji ustawy budżetowej. W uzasadnieniu do ustawy budżetowej na rok 2022 podkreślono, że gospodarka ciągle odczuwa skutki wywołane wybuchem pandemii (...)19 w 2020 r. Obniżenie nominalnej wysokości wynagrodzenia przysługującego prokuratorom było uzasadnione oceną zagrożenia równowagi finansów państwa i obawą o przekroczenie progu ostrożnościowego oznaczającego wartość relacji kwoty długu publicznego do (...) na poziomie wyższym niż 55. Zgodnie z Oceną S. Regulacji załączoną do projektu ustawy okołobudżetowej na rok 2022 „zmiany dotyczące ustalenia w roku 2022 wysokości wynagrodzenia sędziów, prokuratorów i innych pracowników, których wynagrodzenia są relacjonowane w odniesieniu do przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2020 r. ogłoszonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego spowodują oszczędności w wydatkach budżetu (państwa w częściach 04, 05, 06, 13, 15, 37 i 88 w wysokości ok. 453 mln zł”.

Pozwana podniosła, iż zawarte w ustawie okołobudżetowej rozwiązania w zakresie zmiany wysokości wzrostu wynagrodzeń prokuratorów, nie zmieniły przy tym ogólnych zasad ustalania wynagrodzenia zasadniczego w oparciu o przeciętne wynagrodzenie ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przepisy te spowodowały jedynie przyjęcie za podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziów i prokuratorów przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2020 r. powiększonego o 26 zł, co jest równoznaczne ze wzrostem wynagrodzeń w roku 2022 w stosunku do roku 2021 o 4,37%. Wysokość wzrosty została zatem określona na poziomie identycznym jak dla pozostałych pracowników sfery budżetowej. Przewidziane w ustawie okołobudżetowej ograniczenia wzrostu płac dotyczyły oprócz prokuratorów także m.in. sędziów oraz bardzo licznych grup urzędników państwowych i innych pracowników zatrudnionych w urzędach. Ustawodawca wprowadził te ograniczenia wychodząc z systemowego założenia, że finanse publiczne to system naczyń połączonych, a wspólnym mianownikiem wymienionych instytucji jest m.in. przynależność do sektora finansów publicznych. Co więcej, ograniczenia te nie przekroczyły tego co niezbędne dla ochrony równowagi budżetowej stanowiącej wartość konstytucyjną od której zależy zdolność państwa do działania i wypełniania jego zadań. Regulacja wskazanej ustawy miała charakter incydentalny i chociaż nie w pełnym zakresie, to jednak stwarzała podstawę wynagrodzeń prokuratorów.

Niezależnie od przedstawianej wyżej oceny spełnienie warunków koniecznych dla „zamrożenia” wynagrodzeń prokuratorów, apelująca wskazała, iż pominięcie przepisów ustawy okołobudżetowej z dnia 17 grudnia 2021 r. przy określaniu wysokości należnego prokuratorom wynagrodzenia i zastosowanie art. 123 Ustawy - Prawo o prokuraturze skutkowałoby nieuprawnionym wyeliminowaniem przepisów ustawy obowiązującej i mającej bezpośrednie odniesienie do ustalania wysokości należnego wynagrodzenia. Ustawa - Prawo o prokuraturze oraz ustawa okołobudżetowa w hierarchii aktów prawnych mają równorzędną pozycję i są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Sądy w procesie orzekania nie są upoważnione od odmowy stosowania przepisów obowiązujących ustaw, nawet gdy dostrzegają ich niezgodność z Ustawą Zasadniczą. Norma art. 178 ust. 1 Konstytucji, określając zasadę niezawisłości sędziowskiej, wskazuje na podleganie sędziów Konstytucji oraz ustawom. Jednak nie upoważnia to sędziów do pomijania obowiązującej ustawy i uznania jego w procesie orzekania, w konkretnej sprawie, za niezgodną z Konstytucją. W takiej sytuacji sądy zostały wyposażone w instrument przewidziany w art. 193 Konstytucji, a mianowicie przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją.

Apelująca podkreśliła, iż w obowiązującym porządku prawnym jedynie Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony do wydawania rozstrzygnięć o skutkach derogacyjnych. Taka konstatacja wynika wprost z art. 188 Konstytucji. Trybunał w swoim orzecznictwie akcentuje obligatoryjność przedstawienia przez sąd pytania prawnego w razie powstania wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją. Podkreśla przy tym, że urzeczywistnienie zasady nadrzędności Konstytucji nie polega na pominięciu przez sądy, w podstawie rozstrzygnięcia, niekonstytucyjnych przepisów, lecz właśnie na przedstawianiu pytań prawnych. Ma to sprzyjać uniknięciu rozbieżności orzecznictwa w kwestii konstytucyjności aktów normatywnych, a co za tym idzie rozchwianiu systemu prawnego (zob. postanowienie z dnia 22 marca 2000 r., P 8/00, z dnia 31 stycznia 2001 r. P 4/99, z dnia 4 grudnia 2001 r„ SK 18/00).

Pozwana wskazała, iż w również orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa stanowisko, że sądy i inne organy stosujące prawo nie mogą orzekać o niekonstytucyjności przepisu ustawy i domowy jego stosowania, gdyż wyłączną kompetencję w tym zakresie, zgodnie z art. 188 Konstytucji, ma Trybunał Konstytucyjny. Natomiast sąd, mając uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, ma obowiązek, na podstawie art. 193 Konstytucji, zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym (wyrok z dnia 26 marca 2004 ., IV CK 188/03, z dnia 2 kwietnia 2009 r., IV CSK 485/08, z dnia 16 marca 2012 r„ IV CSK 310/11, z dnia 24 listopada 2015 r., II CSK 517/14).

Sąd orzekający w przedmiocie roszczeń prokuratorów o zapłatę części wynagrodzenia, w sytuacji powzięcia wątpliwości co do konstytucyjności ustawy okołobudżetowej, nie może odmówić jego zastosowania, lecz zgodnie z art. 193 Konstytucji powinien wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Apelująca podniosła, iż dostrzegając powyższe uwarunkowania w zakresie oceny konstytucyjności przepisów, zarówno Pierwszy Prezesa Sądu Najwyższego, jak i Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Krajowa Rada Sądownictwa zaskarżyli do Trybunału Konstytucyjnego przepisy ustawy okołobudżetowej na rok 2023, kwestionując jego przepisy w zakresie w jakim dotyczą wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych i administracyjnych, sędziów Sądu Najwyższego, a także sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny postępowania wszczęte na podstawie pozwów prokuratorów o zapłatę części wynagrodzenia powinny być zawieszone na podstawie art. 177 § 1 pkt 31 k.p.c., albowiem problem prawny stanowiący przedmiot tych postępowań jest tożsamy ze sprawą zainicjowaną wyżej wymienionymi wnioskami o zbadanie konstytucyjności przepisów ustawy okołobudżetowej.

Jakkolwiek przywrócenie systemowej waloryzacji wynagrodzeń dla prokuratorów i sędziów jest wskazane z uwagi na ochronę praw nabytych, wynikających z zasady zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, to, jak wskazała apelująca jednak aspekt aksjologiczny nie może przeważać nad koniecznością przestrzegania uregulowań prawa pozytywnego, która wynika z przedstawionej argumentacji prawnej.

W odpowiedzi na apelację powód M. G. wniósł o jej oddalenie w całości oraz w o zasądzenie od pozwanej na jego rzecz kosztów postępowania apelacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Apelacja strony pozwanej okazała się niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie apelacyjne ma merytoryczny charakter i jest dalszym ciągiem postępowania rozpoczętego przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 378 § 1 k.p.c., sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach apelacji; w granicach zaskarżenia bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Rozważając zakres kognicji sądu odwoławczego, Sąd Najwyższy stwierdził, iż sformułowanie „w granicach apelacji” wskazane w tym przepisie oznacza, iż sąd drugiej instancji między innymi rozpoznaje sprawę merytorycznie w granicach zaskarżenia, dokonuje własnych ustaleń faktycznych, prowadząc lub ponawiając dowody albo poprzestaje na materiale zebranym w pierwszej instancji, ustala podstawę prawną orzeczenia niezależnie od zarzutów podniesionych w apelacji oraz kontroluje poprawność postępowania przed sądem pierwszej instancji, pozostając związany zarzutami przedstawionymi w apelacji, jeżeli są dopuszczalne, ale biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, orzeka co do istoty sprawy stosownie do wyników postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III CZP 49/07, OSN 2008/6/55). Dodatkowo należy wskazać, iż dokonane przez sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne, sąd drugiej instancji może podzielić i uznać za własne (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt II CKN 923/97, OSNC 1999/3/60).

Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia należy uznać za bezsporny na etapie postępowania przed sądami obu instancji. Sąd Okręgowy uznaje więc ustalenia Sądu Rejonowego za własne, odstępując od ponownego ich przytaczania. Sąd Rejonowy w pisemnym uzasadnieniu orzeczenia przeprowadził wywód wskazujący na motywy, którymi kierował się wydając zaskarżone orzeczenie. Wydał przy tym trafne, odpowiadające prawu rozstrzygnięcie, logicznie uzasadniając swoje stanowisko. Nie naruszył przy tym przepisów prawa procesowego. Ocena prawna zawarta w rozstrzygnięciu Sądu I instancji obejmująca dokonaną przez ten Sąd wykładnię zastosowanych przepisów prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń Sądu Okręgowego. W związku z tym, wobec pełnej aprobaty dla motywów prawnych, którymi kierował się Sąd Rejonowy, Sąd Okręgowy przyjmuje je za własne.

Oceniając zasadność podniesionych przez apelującą zarzutów Sąd stwierdził, że jakkolwiek w orzecznictwie i literaturze wypowiadane są tezy, że sądy i inne organy stosowania prawa nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania (przede wszystkim wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001 nr 1, poz. 5, a także przykładowo wyroki Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2002 r., V CKN 1456/00, LEX nr 57237; z dnia 16 kwietnia 2004 r., I CK 291/03, OSNC 2005 nr 4, poz. 71; Rzeczpospolita 2005 nr 5, s. 4, z glosą K. Grzesiowskiego; Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa 2005 nr 4, poz. 22, z glosą M. Jasińskiego; z dnia 24 listopada 2015 r., II CSK 517/14, LEX nr 1940564; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 2019 r., II UK 158/18, LEX nr 2671074 oraz po pewnych wahaniach postanowienie z dnia 9 października 2020 r., III CZP 95/19, LEX nr 3066660; w literaturze przykładowo L. Bosek: Bezprawie legislacyjne, Wyd. II, Warszawa 2021), to jednak w świetle nowszych poglądów prezentowanych w orzecznictwie oraz doktrynie, odnoszących się do problematyki będącej przedmiotem zaskarżenia możliwość odmowy zastosowania przez sąd przepisu ustawy, który uznał za niezgodny z Konstytucją RP, jest dopuszczalna (pod pewnymi warunkami).

Nie budzi wątpliwości, że kompetencję orzekania o niekonstytucyjności oznaczonego przepisu ustawy ma wyłącznie Trybunał Konstytucyjny i tylko on może rozważać usunięcie z systemu prawnego przepisów sprzecznych z ustawą zasadniczą (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Jednak orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 ustawy zasadniczej) nie jest tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez sąd. Sąd jest obowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania, który przepis obowiązującego prawa będzie zastosowany do rozstrzygnięcia danego stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z Konstytucją nie narusza zatem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i nie ma bezpośredniego związku z tymi kompetencjami. Uznanie, że sądy powszechne nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją, a w konsekwencji do zajmowania stanowiska w kwestii ich zgodności, jak też niezgodności z ustawą zasadniczą, jest wyraźnie sprzeczne z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który zobowiązuje do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy czym pod pojęciem "stosowanie" należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe stosowanie prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 sierpnia 2017 r., I UK 325/16, uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, OSNAPiUS 2002 nr 2, poz. 34 oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, OSNAPiUS 2000 nr 1, poz. 6; z dnia 20 sierpnia 2001 r., III RN 189/00, OSNAPiUS 2002 nr 6, poz. 130; z dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08, LEX nr 491552; z dnia 8 października 2015 r., III KRS 34/12, OSNP 2016 nr 11, poz. 103 oraz z dnia 17 marca 2016 r., III KRS (...), LEX nr 2288953 i powołane w nich orzecznictwo).

Również w doktrynie wyróżniono różne wzorce zachowania sądu w związku ze stwierdzeniem sprzeczności przepisu ustawy z Konstytucją RP. Podnosi się, że decyzja o odmowie zastosowania przepisu ustawy uwarunkowana jest wpływem zaistniałej sprzeczności (nieuzgadnialności) na rozstrzygnięcie konkretnej sprawy, będącej przedmiotem rozpoznania przez sąd. Jeśli konsekwencją zastosowania niezgodnego z Konstytucją RP przepisu ustawy byłoby wydanie niesprawiedliwego rozstrzygnięcia, to sąd - stosownie do stopnia własnego przekonania i realnych możliwości procesowych (zwłaszcza w zakresie możliwości orzeczniczych TK) - podejmie decyzję o: (1) wystąpieniu do TK z pytaniem prawnym co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, lub (2) o odmowie zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu ustawy i rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o bezpośrednie zastosowanie przepisów Konstytucji. Decyzja sądu zależeć powinna od przekonania składu orzekającego co do: (1) sprzeczności normy ustawowej z normą konstytucyjną, (2) wpływu owej sprzeczności na kształt rozstrzygnięcia w indywidualnym akcie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas: Domniemanie konstytucyjności a kompetencje sądów, Palestra 2016 nr 5, s. 44).

Uwadze apelującej wydaje się umykać, iż brzmienie art. 8 ust. 2 Konstytucji, który uznawany jest za podstawę prawa Sądu do przeprowadzenia tzw. kontroli rozproszonej zgodności normy z Konstytucją, określa obowiązek bezpośredniego stosowania norm konstytucyjnych. Kładzie zatem nacisk na to, czy norma stosowana - (w domyśle przez sąd powszechny) nie jest sprzeczna z normą konstytucyjną. Norma stosowana może być natomiast normą obowiązującą aktualnie lub obowiązującą w dacie, w której powstało zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia. Bez możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy powszechne przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji byłby normą martwą.

Zdaniem Sądu Odwoławczego podkreślić należy, iż ocena konstytucyjności prawa sprawowana przez sądy w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji służy nie tylko zapewnieniu zgodności orzeczeń z Konstytucją, a w konsekwencji zapewnieniu wydania orzeczenia słusznego, sprawiedliwego i realizującego konstytucyjną aksjologię i wartości, ale także przyspieszeniu postępowania. Pozwala ponadto na badanie konstytucyjności prawa w różnorodnych sprawach, odmiennych okolicznościach faktycznych, co znacznie poszerza zakres oceny konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny bada bowiem zgodność z Konstytucją w sposób abstrakcyjny i w zakresie wniosku, co istotnie zawęża pole działania tego organu. W świetle poglądów doktryny nie budzi przy tym wątpliwości, iż kontrola rozproszona stwarza także możliwość interpretacji Konstytucji oraz ustaw z uwzględnieniem szerokiego spektrum wiedzy specjalistycznej sądów w poszczególnych działach prawa, a tym samym poszerza perspektywę rozumienia Konstytucji.

W ocenie Sądu Okręgowego, z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może jednak nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności danego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu.

Sytuacja taka może zachodzić zwłaszcza wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2023 r., (...) 268/22, wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08; z dnia 17 marca 2016 r., V CSK 377/15; uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., I (...) 2/06).

Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2023 r. wydany w sprawie K 1/23, który stwierdza, że art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. poz. 2666, ze zm.) są niezgodne z art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś art.7 tej ustawy jest niezgodny z art. 195 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wprost wskazał w powyższym orzeczeniu, że rozwiązania unormowane w przedmiocie kontroli, czyli art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., nie tylko nie są spójne z rozwiązaniami lex generalis zawartymi w prawie o ustroju sądów powszechnych, ustawie o Sądzie Najwyższym oraz ustawie o statusie Sędziów TK, ale także nie są nawet spójne z analogicznymi przepisami ustawy okołobudżetowej na 2021 r. i ustawy okołobudżetowej na 2022 r.; oznacza to, że ustawodawca w tej materii kierował się daleko posuniętą uznaniowością, która nie zapewnia sędziom konstytucyjnych gwarancji wysokości ich przyszłych dochodów oraz nie chroni ich przed potencjalnymi manipulacjami ze strony ustawodawcy; wobec tego zasady wynagradzania sędziów uregulowane na mocy art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. nie spełniają warunków brzegowych określonych w orzecznictwie TK.

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył wprawdzie ustawy okołobudżetowej na rok 2023, jednakże biorąc pod uwagę, iż w orzeczeniu tym powołano się na zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2012 r., wydanym w sprawie K 1/12, zasady oceny dopuszczalności zmian zasad kształtowania wynagrodzeń sędziów, a w szczególności konieczność spełnienia „warunków brzegowych” - szczegółowo przywołanych przez Sąd meriti w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - zajęte stanowisko ma niewątpliwe znaczenie dla oceny zgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych w roku 2021 i 2022, będących przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu II instancji w świetle powyższych uwag za niezasadne uznać należy zarzuty apelacji wskazujące na naruszenie przez Sąd meriti prawa procesowego – art. 188 pkt 1 i art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Sąd rozpoznający sprawę w I instancji nie był bowiem zobowiązany do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym w kwestii zbadania zgodności z Konstytucją RP przepisu ustawy stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w sytuacji stwierdzenia oczywistej niezgodności tego przepisu. Sam mógł bowiem – w świetle powyższych rozważań – dokonać takiej wykładni.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 136) podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461). Jeżeli przeciętne wynagrodzenie o którym mowa § 1, jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedzającego - przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w dotychczasowej wysokości.

Nie budzi wątpliwości Sądu Okręgowego, iż ustawa Prawo o prokuraturze w części dotyczącej waloryzacji wynagrodzeń chroni stabilizację statusu materialnego prokuratora jako istotnego organu ochrony prawnej państwa i jako taka jest jedną z gwarancji niezależności prokuratorów wyrażonej w art. 7 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze. Uchylenie tych gwarancji w zakresie waloryzacji wynagrodzeń w roku 2021 i 2022 wymaga szczególnego uzasadnienia ustawodawcy.

Podkreślić należy, iż warunkiem uznania zmiany legislacyjnej skutkującej naruszeniem praw słusznie nabytych za służącą realizacji wartości konstytucyjnej w postaci równowagi budżetowej jest to, aby ta zmiana faktycznie i realnie służyła ochronie takiej wartości konstytucyjnej jak równowaga budżetowa. W okresie objętym sporem ustawodawca dokonywał szeregu zmian legislacyjnych, które nie tylko, że nie powodowały oszczędności budżetowych, to skutkowały istotnymi wydatkami. Na powyższe słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji odwołując się do wynagrodzeń innych grup zawodowych – osób zajmujących państwowe stanowiska kierownicze, osób wchodzących w skład organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, diet radnych, wskazując na znaczące podwyższenie wysokości ich uposażeń w analogicznym okresie. W ocenie Sądu Okręgowego fakty te w korelacji do zamrożenia uposażeń prokuratorów nie pozostają bez znaczenia, czyniąc pozornym cel ustawy budżetowej zamrażającej te wynagrodzenia w spornym okresie. Również w ocenie Sadu Okręgowego zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji należy uznać, iż ustawa okołobudżetowa w w/w części narusza art. 2 Konstytucji, zaś w dacie uchwalenia kwestionowanych przepisów ustawodawca miał możliwość ochrony wartości równowagi budżetowej bez naruszania praw powoda słusznie nabytych w oparciu o art. 123 ustawy Prawo o prokuraturze.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji – będąc uprawnionym do zbadania zgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego ustalono wysokość wynagrodzenia powoda w spornym okresie, a w konsekwencji do zajęcia stanowiska w kwestii niezgodności tego przepisu z ustawą zasadniczą ze skutkiem w postaci jego niezastosowania - nie naruszył art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, ani art. 178 ust.1 Konstytucji RP.

Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, iż celem ustaw okołobudżetowych nie jest wprowadzanie zmian w ustawach zwykłych, lecz wyłącznie zapewnienie realizacji (wykonania) ustawy budżetowej. Z tego też powodu wprowadzenie zmian do innych ustaw (w tym przypadku do art. 123 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze) powinno odbywać się poprzez nowelizację danej ustawy, z poszanowaniem obowiązujących procesów legislacyjnych, w tym rygorów zmian ustaw ustrojowych. Dokonywanie zmian w zakresie zasad kształtowania wynagrodzeń prokuratorów w oparciu o doraźną ustawę okołobudżetową narusza Konstytucję. Z istoty rzeczy ustawa okołobudżetowa nie dotyczy zmian wynagrodzeń określonej grupy zawodowej, ale służy zapewnieniu wykonania budżetu. Zmiany zasad wynagradzania prokuratorów nie stanowią materii, jaką powinna regulować ustawa okołobudżetowa. Winno to nastąpić poprzez nowelizację ustawy o prokuraturze, co jednak nie miało miejsca. Ustawa ta obowiązuje zatem nadal w dotychczasowym kształcie i jako taka winna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Nie podzielając zatem argumentacji apelującej o niedopuszczalności rozproszonej, konkretnej kontroli konstytucyjności przepisów ustawy będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, Sąd II instancji uznał, że apelacja nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe, uznając bezzasadność apelacji – na podstawie przepisu art. 385 k.p.c. – orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania odwoławczego Sąd Okręgowy orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 98 k.p.c. oraz § 2 pkt 5 w związku z § 9 ust. 1 pkt 2 i § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

SSR del. Konrad Kujawa

ZARZĄDZENIE

1. Odnotować,

2. odpis orzeczenia wraz z uzasadnieniem doręczyć pełnomocnikowi pozwanej,

3. akta przedłożyć z wpływem lub za 14 dni.

11.12.2024 SSR del. Konrad Kujawa