Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 października 2019 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie – XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

w składzie:

Przewodniczący – Sędzia SO Bogdan Gierzyński

Protokolant: sekretarz sądowy Wioleta Donoch

po rozpoznaniu w dniu 7 października 2019 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa (...) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o zmianę koncesji

na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 19 czerwca 2017 r., znak: (...)

I.  uchyla zaskarżoną decyzję;

II.  zasądza od pozwanego Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz powoda (...) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 820 zł (osiemset dwadzieścia złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Sędzia SO Bogdan Gierzyński

Sygn. akt XVII AmE 252/17

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r., znak: (...), na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 47 i art. 48 ust l ustawy z dnia 2 lipca 2004 r., o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 z późn. zm.), w związku z art. 32 ust l pkt 4, art. 37, art. 30 ust. l oraz art. 50 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 220 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 7 marca 2017 r. przez przedsiębiorcę (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. postanowił zmienić decyzję z dnia 8 stycznia 2014 r. Nr (...) w sprawie udzielenia Koncesjonariuszowi koncesji na obrót energią elektryczną, na okres od dnia 8 stycznia 2014 r. do dnia 8 stycznia 2024 r. w następujący sposób, że:

I. uwzględnił wniosek Koncesjonariusza w zakresie zmiany adresu siedziby Koncesjonariusza,

II. ustalił treść powołanej wyżej decyzji, w szczególności „Warunki wykonywania działalności" poprzez nadanie Jej brzmienia: „udzielam przedsiębiorcy: (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. ul. (...),(...)-(...) W. posiadającego: 1) numer w rejestrze przedsiębiorców (KRS): (...), 2) numer identyfikacji podatkowej (N1P): (...)zwanego dalej: (...), KONCESJI Nr (...) na obrót energią elektryczną, na okres od dnia 8 stycznia 2014 r. do dnia 8 stycznia 2024 roku na określonych warunkach.

Organ regulacyjny mając na uwadze powyższe przepisy oraz fakt braku zgodności części warunków określonych w udzielonej Koncesjonariuszowi koncesji na obrót energią elektryczną z obowiązującymi przepisami prawa zasadne jest dokonanie zmian w/w warunków.

Od powyższej decyzji Powód wniósł odwołanie zaskarżając ją „w części, tj. co do punktu II rozstrzygnięcia (...) w zakresie warunków wykonywania działalności koncesjonowanej określonych w punkcie 2.1.2 koncesji" zarzucając Prezesowi URE naruszenie następujących przepisów prawa:

1.  art. 47 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisów tych wynika norma kompetencyjna dająca Prezesowi URE uprawnienie do działania z urzędu w przedmiocie zmiany koncesji i w wyniku tego dokonania zmiany ustalonych w koncesji Powoda warunków wykonywania działalności gospodarczej w sytuacji, gdy z treści tych przepisów takiej normy nie można wywieść,

2.  art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 220 z późn. zm.) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Prezes URE przy wydawaniu decyzji w postępowaniu o zmianę koncesji nie jest związany zakresem wniosku złożonego przez Powoda, podczas gdy zastosowanie art. 41 ust. 1 ustawy -Prawo energetyczne powinno prowadzić do konkluzji, że w przedmiocie zmiany koncesji Prezes URE może wydać decyzję wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego i w zakresie wynikającym z tego wniosku,

3.  art. 23 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 37 ustawy - Prawo energetyczne przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Prezes URE może ukształtować warunki wykonywania działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu energią elektryczną przez Powoda przez zmianę treści koncesji w pkt. 2.1.2 i wprowadzenie obowiązku wykonywania działalności koncesjonowanej w sposób nie narażający na powstanie szkód materialnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów w kontekście art. 46 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 1 uosdg wskazuje, że Prezes URE nie mógł zmienić koncesji przez wprowadzenie postanowienia o wskazanej treści, ponieważ kompetencja ta nie wynika z ww. przepisów,

4.  art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w toku postępowania w sprawie zmiany koncesji Prezes URE może zmienić treść tej decyzji bez zgody Powoda, podczas gdy zgodnie z normą zawartą w tym przepisie zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, może nastąpić jedynie za zgodą strony, czyli w niniejszej sprawie Powoda, który na podstawie udzielonej koncesji wykonuje działalność w zakresie obrotu energią elektryczną,

5.  art. 37 ust. 2c ustawy - Prawo energetyczne w związku z art. 61 par. 1 kpa przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Prezes URE może działać z urzędu w postępowaniu wszczętym na wniosek Powoda, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania na wniosek i z urzędu, co miało miejsce przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty, Powód wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w części i orzeczenie o treści pkt. 2.1.2 koncesji przez nadanie jej następującego brzmienia: „Koncesjonariusz jest obowiązany do wykonywania działalności w sposób nie powodujący zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego.'', jak też o zobowiązanie Prezesa URE do przedstawienia informacji o liczbie postępowań w sprawie zmiany koncesji, które w związku ze zmianą przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy od podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1052 z późn. zm.), ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165 z późn. zm.) lub ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy -Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1986) wszczął z urzędu w sytuacji, kiedy koncesjonariusz nie złożył wniosku o zmianę koncesji.

W odpowiedzi na odwołanie pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o:

1)  oddalenie odwołania,

2)  przeprowadzenie dowodów z dokumentów zgromadzonych w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego - na okoliczność prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

Decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 8 stycznia 2014 r., Nr (...) udzielono przedsiębiorcy (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w W. koncesji na obrót energią elektryczną, na okres od dnia 8 stycznia 2014 r. do dnia 8 stycznia 2024 r. /k. 1-1v, k. 20 akt adm./

Pismem z 7 kwietnia 2017 r. (data wpływu do Urzędu: 10 kwietnia 2017 r.) Koncesjonariusz w związku ze zmianą adresu siedziby, wystąpił z prośbą o jego aktualizację w posiadanej koncesji na obrót energią elektryczną. Koncesjonariusz przesłał w załączeniu odpis pełny z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla m.st Warszawy w Warszawie, XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 7 kwietnia 2017 r., z którego wynika, iż obecnie siedziba Koncesjonariusza mieści się w W., przy ul. (...). /k. 1-1v, k. 2-4v akt adm./

W związku z ostatnimi zmianami, które zaszły w obrębie ustawy - Prawo energetyczne, wprowadzonymi do tej ustawy ustawą z dnia 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1052, z późn. zm,), ustawą z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165, z późn. zm,) oraz ustawą z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1986), uległy zmianie warunki wykonywania działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu energią elektryczną. /okoliczność znana Sądowi z urzędu/

Prezes URE przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. znak: (...), poinformował Przedsiębiorcę o konieczności dostosowania warunków wykonywania działalności określonych w udzielonej Przedsiębiorcy koncesji na obrót energią elektryczną do aktualnego stanu prawnego oraz przesłał treść nowych warunków wykonywania w/w działalności. /k. 8-8v, k. 9-10 akt adm./

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 8 maja 2017 r. (data wpływu do Urzędu: 15 maja 2017 r.) Koncesjonariusz poinformował, że wyraża zgodę na modyfikację warunków koncesji zgodnie z zaproponowanym przez Prezesa URE wzorcem, z zastrzeżeniem dokonanych przez niego zmian do warunków: 2.1.2, 2.3.1,2.3.5 i 2.3.6, wymienionych w w/w piśmie. /k. 12-14v akt adm./

Działając na podstawie art. 47 oraz art. 48 ust. l ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mając na uwadze istotne zmiany ustawy - Prawo energetyczne, Prezes URE ustalił Koncesjonariuszowi aktualne warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej w/w koncesją na obrót energią elektryczną. /zaskarżona decyzja/

Powyższy stan faktyczny został ustalony w oparciu o dowody z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, które nie były przez żadną ze stron niniejszego postępowania kwestionowane. Powód nie kwestionował w odwołaniu faktu naruszenia obowiązku stosowania się do ograniczeń.

Istota sporu sprowadza się to tego, czy Prezes URE jest uprawniony do dostosowania treści koncesji do treści powszechnie obowiązujących przepisów, które zmieniły się po dacie wydania pierwotnej decyzji koncesyjnej.

Sąd nie dopuścił wniosku dowodowego powoda o zobowiązanie Prezesa URE do przedstawienia informacji o liczbie postępowań w sprawie zmiany koncesji ponieważ dowód ten nie jest przydatny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Liczba postępowań prowadzonych w tym przedmiocie nie ma znaczenia i nie wpływa na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w tej sprawie.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje.

Odwołanie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadza się do tego, czy Prezes URE jest uprawniony do dostosowania treści koncesji do zmienionych - wskutek zmiany powszechnie obowiązujących przepisów oraz pojawiania się zjawisk deformujących rynek poddany koncesjonowaniu - warunków wykonywania działalności koncesjonowanej w sytuacji, gdy wniosek o zmianę koncesji ograniczony jest do ogólnych/podstawowych postanowień koncesji np. zmiany adresu.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. i prowadzone było na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 47 i 48 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 32 ust. 1 pkt 4, art. 37, art. 30 ust. 1 oraz art. 50 P.e., albowiem zmiany w koncesji dotyczyły nowego adresu powoda i w tym zakresie organ działał na wniosek, jak i art. 47 i 48 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie których dokonano zmiany warunków koncesji.

O fakcie tym poinformowano powoda w toku postępowania administracyjnego. Kompetencja do wydania decyzji w niniejszej sprawie, czyli co do zmiany koncesji wynikała z art. 47 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i z uwagi na to, że dotyczyła ona obrotu paliwami gazowymi z art. 23 ust. 2 pkt 1 P.e., który wskazuje na właściwość Prezesa URE.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej (obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji) określała organ właściwy do określania warunków koncesyjnych, których zakres przedmiotowy został określony w art. 37 P.e. i przepisach regulujących rynek energetyczny. Organ koncesyjny był zatem uprawniony i zobowiązany do zapewnienia koncesjonariuszom jednakowych warunków wykonywania działalności gospodarczej niezależnie od tego, czy są nowymi podmiotami, czy też kontynuują dotychczasową koncesjonowaną działalność.

W postępowaniu wszczętym na skutek wniosku powoda, dotyczącego zmiany adresu wykonywanej działalności, zaistniała jednakże równocześnie potrzeba dostosowania dotychczasowych zapisów koncesji do aktualnego stanu prawnego, o czym przedsiębiorca został powiadomiony w toku postępowania administracyjnego (art. 48 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, aktualnej w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Wobec powyższego Prezes URE wprowadził do koncesji inne, kwestionowane przez powoda zmiany wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

Zaskarżoną decyzję wydano w stanie prawnym, w którym obowiązywała ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) i w ujęciu art. 50 pkt 2 tej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. rękojmia jest zapewnieniem ze strony państwa, że przedsiębiorca wykonuje i będzie wykonywał prawidłowo działalność objętą koncesją. Tego rodzaju zapewnienie wiąże się ściśle z powinnością przedsiębiorcy bezwzględnego respektowania norm prawnych związanych z działalnością koncesjonowaną oraz postanowień samej koncesji.

Ze względu natomiast na zmiany jakie zaszły w obrębie ustawy - Prawo energetyczne, wprowadzonymi do tej ustawy ustawą z 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1052, ze zm.) ustawą z 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165, ze zm.) oraz ustawą z 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1986), uległy zmianie warunki wykonywania działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu paliwami gazowymi. Prezes URE będący regulatorem rynku energetycznego ma w związku z tym obowiązek zapewnienia ochrony tego rynku w sposób systemowy, dokonując aktualizacji obowiązków koncesyjnych w przypadku wystąpienia obiektywnych względów.

Koncesja, zgodnie z treścią art. 37 ustawy – Prawo energetyczne, powinna określać oznaczenie podmiotu, jego siedziby lub miejsca zamieszkania oraz adres, przedmiot oraz zakres działalności objętej koncesją, datę rozpoczęcia działalności objętej koncesją oraz warunki wykonywania działalności, okres ważności koncesji, a także szczególne warunki wykonywania działalności objętej koncesją, mające na celu właściwą obsługę odbiorców.

Rozpoznając wniosek przedsiębiorcy organ regulacyjny dokonuje również aktualizacji warunku koncesji odnoszącego się do warunków wykonywania działalności, poprzez dostosowanie treści koncesji do aktualnie obowiązujących przepisów prawa, co zgodne jest z treścią tych przepisów realizuje zasadę równości podmiotów działających na rynku regulowanym poprzez nakładanie na wszystkie podmioty tych samych obowiązków zgodnych z przepisami prawa, a jednocześnie zabezpiecza prawa odbiorców paliw gazowych na tym rynku.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w myśl punktu 2.1.2 decyzji koncesyjnej – koncesjonariusz jest obowiązany do wykonywania działalności w sposób nie powodujący zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz nie narażający na powstanie szkód materialnych – realizuje on zasadę wskazaną wyżej, a przestrzeganie tego warunku przewidziane jest przepisami prawa. Koncesja wymaga od Koncesjonariusza przestrzegania obowiązujących przepisów prawa (pkt. 2.1.3 koncesji).

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej, udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie koncesji lub ograniczenie jej zakresu należy do ministra właściwego ze względu na przedmiot działalności gospodarczej wymagającej uzyskania koncesji. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu, udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie koncesji lub ograniczenie jej zakresu w stosunku do wniosku następuje w drodze decyzji.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej normuje w sposób generalny konstrukcję i samą procedurę koncesjonowania, określając w ten sposób ogólne zasady tego procesu. Z kolei zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu określają przepisy odrębnych ustaw.

Przepisy ustawy o działalności gospodarczej, stanowią lex generalis (regulują istotę prawną koncesji i podstawowe zasady koncesjonowania), a przepisami ustaw odrębnych – lex specialis (ustawa - Prawo energetyczne, wraz z przepisami wykonawczymi, formułuje podstawowy katalog przesłanek udzielenia lub odmowy udzielenia koncesji).

Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej, organ koncesyjny może określić w koncesji, w granicach przepisów odrębnych ustaw, szczególne warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją. Uprawnienia do określenia szczegółowych warunków koncesji wynika z art. 37 ust. 1 pkt 5 P.e.

Jakkolwiek przepisy art. 47 i 48 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ograniczają regulatora w realizowaniu jego obowiązków w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa rynku energetycznego i aktualizacji zapisów koncesji, to realizacja ta powinna odbywać się w myśl art. 41 ust. 1, 3 lub ust. 4 P.e. w sytuacji gdy o zmianę wnosi przedsiębiorca. W przedmiotowej sprawie wniosek powoda nie dotyczył zmian, które z urzędu zostały wprowadzone przez powoda. W myśl zatem art. 41 ust. 1 P.e. doszło zatem do przekroczenia zakresu zmian w stosunku do wniosku powoda. Jedynie w sytuacji wyrażenia przez wnioskującego oświadczenia o wyrażeniu zgody na ukształtowanie brzmienia warunków koncesyjnych w decyzji o udzieleniu koncesji na obrót energią elektryczną z 15 czerwca 2010 r. Nr (...) zgodnie ze zmodyfikowanym przez Prezesa URE wzorcem stanowiącym załącznik do wezwania powoda celem wyrażenia takiego oświadczenia. Powód w przedmiotowej sprawie takiej zgody nie zgłosił, przeciwnie, wyraził swoje zastrzeżenia i nie przyjął treści proponowanych przez pozwanego zmian (k.8-10, k. 12-15 akt adm.).

Treść art. 47 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uprawniała organ koncesyjny do zmiany koncesji wyłącznie na wniosek, albowiem przepis ten przesądza jedynie o formie prawnej aktu wydawanego przez regulatora w przedmiocie koncesji. Organ regulacyjny zobowiązany był do zainicjowania z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ukształtowanie brzmienia koncesji w związku ze zmianą przepisów.

Zasadny jest zatem w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 P.e., albowiem przepis ten stanowi jedną z podstaw prawnych umożliwiających zmianę udzielonej koncesji, w sytuacji kiedy wnioskuje o to przedsiębiorca. Jego zastosowanie nie wyklucza możliwości zmiany koncesji w sytuacji gdy organ regulacyjny działa z urzędu, jednakże wymagana jest przy tym zgoda wnioskującego o zmianę koncesji mając na względzie przepis art.155 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Prezes URE wykroczył bowiem poza zakres objęty wnioskiem powoda o zmianę koncesji, przy jednoczesnym braku zgody powoda na wprowadzenie do koncesji zapisów, które wobec innym podmiotów koncesjonowanych stawiają powoda w niekorzystnej i nierównej pozycji.

W konsekwencji, odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i konieczne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie warunków wykonywania działalności koncesjonowanej, będących podstawą sporu co do ich treści pomiędzy stronami postępowania. Ponieważ Prezes URE posiada uprawnienie do swobodnego (nie dowolnego) ukształtowania treści koncesji w momencie jej wydania, konieczne staje się przeprowadzenie postępowania w tym przedmiocie.

Podniesione przez powoda zarzuty w odwołaniu są trafne, w związku z czym mogły prowadzić do zmiany lub uchylenia decyzji.

Mając na uwadze powyższe, wobec braku podstaw do uwzględniania odwołania, na podstawie art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c., Sąd Okręgowy uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z wyrażoną w art. 98 § 1 k.p.c. zasadą odpowiedzialności za wynik procesu przyjmując, że na koszty należne powodowi złożyło się: opłata sądowa w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego w wysokości 720 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w brzmieniu aktualnym na datę zaskarżonej decyzji.

Sędzia SO Bogdan Gierzyński